N°2 | Année 2015 : Empowerment, participation, activation... Des concepts aux pratiques d'intervention sociale

Dossier - Volume 2

Les pratiques des professionnels de la protection de l'enfance en matière de participation des usagers

Marie-Laure Pouchadon

Résumé | Index | Plan | Texte | Bibliographie | Notes | Citation | Auteur


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Français


Cette contribution présente les résultats partiels d'une recherche réalisée pour le compte de l'ONED portant sur la participation des usagers dans les mesures de protection de l'enfance et plus précisément sur l'analyse des modes d'association développés par les acteurs de ce champ à l'égard d'enfants et de parents faisant l'objet de mesures judiciaires ou administratives. L'étude porte sur l'analyse des politiques départementales constituées en matière de participation des usagers et de prise en compte des droits des familles, des représentations et de la réalité des pratiques professionnelles des travailleurs sociaux dans les structures d'accueil et services d'intervention sociale ainsi que sur les initiatives alternatives menées en termes de participation des usagers au sein des différents territoires investigués (Normandie, Aquitaine, Provence-Alpes-Côte d'Azur). L'étude a également permis de recueillir les représentations des usagers de la protection de l'enfance quant aux pratiques participatives qui leur étaient proposées.

English


This paper presents partial results of a research conducted on behalf of ONED on user participation in child protection measures and more specifically on the analysis of patterns of association developed by actors this field with respect to children and parents covered judicial or administrative action. The study focuses on the analysis of departmental policies constituted on user participation and inclusion of family rights, representations and reality of professional practice of social workers in shelters and services social intervention as well as on alternative initiatives in terms of user participation in the various territories investigated (Normandy, Aquitaine, Provence-Alpes-Côte d'Azur). The study also raised the representations of the users of the Child Protection regarding participatory practices that were offered. This presentation is based on the empirical results of Aquitaine. It aims to present the design of user participation supported by field professionals found in the departmental services and in social structures, and describe the practices they develop as part of daily monitoring measures.

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Mots-clés : Travail éducatif, participation sociale, protection de l'enfance, engagement

Key words : educational work, social participation, childhood protection, commitment

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Recontextualisation de la notion de participation
La participation dans les politiques publiques
La participation dans les établissements sociaux et médico-sociaux et en protection de l'enfance

Le travail éducatif engagé par les professionnels de la protection de l'enfance
L'espace des représentations
La réalité des pratiques

 

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Cette présentation s’appuie sur les résultats empiriques aquitains1. Elle vise à présenter la conception de la participation des usagers soutenue par les professionnels de terrain rencontrés dans les services départementaux, en structures d’accueil et en milieu ouvert, et à décrire les pratiques qu’ils développent dans le cadre du suivi quotidien des mesures.

Quand ils sont interrogés sur leur pratique, les travailleurs sociaux intervenant en protection de l’enfance manifestent l’existence d’un « travail » avec les usagers qui repose sur une logique de mobilisation et d’implication des personnes accueillies et, plus spécifiquement encore, de leurs familles. Pour les professionnels, cette intervention soutient une véritable logique participative. Il s’agira dans ce texte d’interroger le sens de cette représentation et de décrire à quelles réalités d’intervention éducative ce « travail » d’implication renvoie ? Quel type de relation éducative met-il en place et quelles transformations philosophiques, éthiques, institutionnelles favorise-t-il ? Ces dernières contribuent-elles à une modification profonde des pratiques de l’action sociale et des positionnements professionnels des travailleurs sociaux à l’égard des personnes accueillies ?

Les résultats présentés portent sur l’analyse de soixante-dix-sept entretiens réalisés dans deux départements (Dordogne et Gironde) auprès de responsables de service, de cadres techniques, de travailleurs sociaux, de psychologues des services départementaux de la protection de l’enfance (Services des conseils généraux – services de l’ASE pour l’essentiel), de structures d’accueil (MECS (Maison d’Enfants à Caractère Social), ITEP (Institut Thérapeutique Éducatif et Pédagogique)) et de services d’intervention en milieu ouvert (services d’AEMO – Action Éducative en Milieu Ouvert). L’investigation porte à la fois sur des institutions classiques de protection de l’enfance proposant des accueils alternatifs (suivis externalisés, accueils séquentiels, AEMO renforcée) sans qu’ils ne soient toutefois définis comme l’identité prioritaire de la structure et sur des services affichant au contraire une volonté d’innovations socio-éducatives constituant la particularité de l’offre de service.

Il s’agira de dresser une analyse globale des entretiens menés avec l’ensemble des acteurs rencontrés afin de servir une logique de modélisation de la pratique professionnelle qui transcende les différents lieux d’enquête. Deux axes principaux seront traités. Dans un premier temps, nous reviendrons rapidement sur le contexte de développement d’une forme d’inflation de la participation dans les politiques publiques et plus spécifiquement dans le cadre de l’action sociale et de la protection de l’enfance. Dans un deuxième temps, nous décrirons les pratiques professionnelles des acteurs de la protection de l’enfance en matière de participation des usagers en abordant, tour à tour, les représentations structurant la pratique et les formes de rapprochement engagés avec les familles. <>

Recontextualisation de la notion de participation

La participation dans les politiques publiques

La participation des usagers et des habitants est devenue une norme d’action publique. On la trouve, aujourd’hui, dans de nombreux dispositifs. Il n’y a pas une loi, un décret relatif à l’application de nouveaux programmes étatiques d’action qui n’intègre un volet participatif. Son inflation est telle, que Loïc Blondiaux parle de « nouvel impératif participatif » (Blondiaux, 2008, p. 15) pour évoquer son caractère incontournable. On est, aujourd’hui, confronté à une multiplication des instruments participatifs à tous les niveaux de gouvernement (local, national, régional) au point que le principe participatif lui-même se présente comme un « nouvel art de gouverner » (Ibid., p. 6). La notion de participation a particulièrement été développée dans les champs de la politique de la ville, de l’environnement, de l’aménagement du territoire qui en constituent les domaines historiques en France. Elle s’est, par la suite, progressivement diffusée dans le champ sanitaire et dans le secteur social. Les ouvrages consacrés à l’étude de son application insistent sur le flou de la notion. Loin d’être homogène, la participation renvoie à une diversité d’outils, de contextes ainsi que de principes d’application. Deux dimensions de la participation coexistent finalement selon des modes de déclinaison très différenciés dessinant une palette large de possibilités de fonctionnement. La première dimension soutient une institutionnalisation de la pratique sous la forme d’un échange argumenté dans lequel les groupes accepteraient de se mettre autour d’une table pour trouver un accord. La seconde dimension défend une vision plus radicale et insiste sur la capacité des groupes à s’auto-organiser, à construire une action contre les pouvoirs en place, hors de tout enfermement institutionnel, dans l’optique de construire un « espace public oppositionnel » (Ibid., p. 46). Dans la réalité, ce sont souvent des pratiques limitatives de l’expression publique et extrêmement contrôlées qui se mettent en place optant plutôt pour des démarches de consultation, voire de concertation des habitants ou des usagers qui reposent en fait sur des modes de régulation assurés par les concepteurs mêmes de la démarche. Dès lors, Loïc Blondiaux soulève les injonctions paradoxales qui sont souvent de mise dans les dispositifs participatifs rendant les habitants ou les citoyens mobilisés particulièrement sceptiques à leur égard. Les débats publics sont eux-mêmes illustratifs de formes souvent très normées de consultation où les citoyens sont appelés à prendre la parole mais sans que rien ne garantisse vraiment que leurs propos aient un impact sur la décision.

C’est le problème général qui se pose aux différentes formes de participation : quel est le niveau d’influence et d’intégration de la parole citoyenne au processus de décision ? Comment l’expression peut-elle se transformer en pouvoir d’action et en pouvoir sur l’actionsup>2 ?

La participation dans les établissements sociaux et médico-sociaux et en protection de l’enfance

La question de la participation des usagers dans les établissements sociaux et médico-sociaux est assez ancienne. Elle prend sa source dans la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales mentionnant l’obligation de l’association des usagers, des familles et des personnels au fonctionnement de l’établissement via notamment la création d’un conseil d’établissement3. Elle se verra réaffirmée par l’entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002 réformant l’action sociale et médico-sociale. Des outils institutionnels et des procédures administratives spécifiques sont, depuis cette date, applicables afin de favoriser l’information, l’expression et la prise en compte des attentes des personnes accueillies. Deux volets sont identifiables, les mesures concernant la participation individuelle et celles concernant la participation collective. Dans le premier cas, la loi prévoit la mise en place par les structures de Documents Individuels de Prise en Charge, de contrats de séjour, de projets individuels. Dans le second, elle rend obligatoire le développement des Conseils de la Vie Sociale et possibles toutes autres instances collectives de participation imaginées par l’établissement. Elle prévoit également la possibilité d’un recours à une personne qualifiée. Pour Jean-Marc Lhuillier, malgré ces deux orientations juridiquement affirmées, la loi de 2002 s’est plutôt axée sur l’affirmation du droit individuel des usagers plus que sur celui des droits collectifs comme cela a pu être fait dans d’autres contextes juridiques. Il fait notamment référence à la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé où le rôle et la fonction, notamment juridique, des associations de malades ont été affirmés, leur donnant une possibilité de recours en justice (Lhuillier, 2009, p. 15). Or, le juriste rappelle que la réalisation des droits individuels est très souvent conditionnée à l’application réelle des droits collectifs qui sont le vecteur des véritables changements sociaux.

En ce qui concerne le champ de la protection de l’enfance, on peut faire remonter au début des années 1970 l’idée selon laquelle il serait souhaitable que l’enfant soit maintenu dans son milieu familial plutôt qu’il ne soit soumis à une logique de rupture et de placement. Cette conception sera, dès la fin des années 1970, à l’origine du développement des services d’intervention à domicile. Elle viendra soutenir et étayer la nécessité d’une réforme du système de protection de l’enfance perçu par de nombreux observateurs sociaux tels que les techniciens et professionnels de l’ASE eux-mêmes, comme trop opaque et trop fortement tourné vers la seule solution du placement.

Le rapport Dupont-Fauville (1973) engagera une véritable évolution du sens de l’intervention sociale en prônant une prévention globale, une décentralisation de l’action sociale et une plus grande action des pouvoirs publics en faveur du maintien du lien entre parents et enfants dans le cadre du placement en favorisant notamment les placements de proximité. Ce n’est qu’à partir des années 1980 que l’on verra s’affirmer la recherche d’une plus grande transparence et d’une participation accrue des usagers de la protection de l’enfance. Le rapport Bianco-Lamy œuvrera en ce sens (Bianco, Lamy, 1980). Il pose le constat d’une très mauvaise prise en compte du point de vue des familles et des usagers par les services de l’Aide Sociale à l’Enfance et insiste sur la nécessité d’améliorer leur association aux différentes étapes d’application des mesures. Il préconise le développement de solutions d’accueil intermédiaires, innovantes, permettant de sortir du tout placement et de garantir un rapprochement avec la famille. Il en appelle à une évolution des pratiques professionnelles vers plus d’innovations dont le renforcement de l’autonomie des personnes. À la suite du rapport Bianco-Lamy, divers autres textes vont être rédigés dans le but de réintroduire l’usager au cœur de la démarche administrative.

Dans un article récent, David Pioli (2014) identifie quatre grands textes juridiques qui ont fait avancer les représentations de la place des familles, soit en affirmant leur rôle d’acteurs prioritaires dans l’éducation de leurs enfants, et donc leur habilitation à pouvoir participer à des modes de gestion institutionnelle dans le cadre d’une prise en charge de leurs enfants, soit en tant qu’acteurs-cibles de mesures pour lesquels on leur reconnaît un droit de parole :

-         Les circulaires du 18 et 21 mars 1983. Elles proposent la création de « lieux de rencontre et d’écoute de la parole des parents en difficulté ». Il s’agit de les associer au processus de mise en place de l’aide éducative.

-          Le texte du 6 juin 1984 relatif aux droits des familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection de la famille et de l’enfance et au statut des pupilles de l’État qui, par le retrait de l’article 50.4 du code de l’action sociale et de la famille institue la fin de la voie d’admission aux services de l’ASE par le biais administratif.

-        La loi du 8 janvier 1993 instituant le juge aux affaires familiales qui améliore le droit de l’enfant à la parole dans les affaires le concernant ainsi que le droit du père en matière de responsabilité éducative.

-          Le décret du 31 décembre 1991 instituant une participation effective des usagers et familles de la protection de l’enfance au sein des conseils d’établissement.

Les avancées les plus récentes dans le domaine se feront avec la loi n°293-2007 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Plusieurs orientations d’ordre généraliste ou, au contraire, de nature très pratique peuvent être pointées : la prévalence de l’action administrative sur la démarche judicaire et donc le renforcement de la prévention, la promulgation de la notion d’intérêt supérieur de l’enfant et, dans le même temps, la réaffirmation d’une meilleure prise en compte du droit des parents, la promotion de mesures souples et adaptées aux situations allant dans le sens de la consécration de l’accueil individualisé (à temps complet, partiel, modulable, selon les besoins des enfants et des familles), le renforcement des critères de choix concernant le lieu d’accueil de l’enfant devant à la fois concilier intérêt supérieur de l’enfant mais aussi facilitation de l’exercice du droit de visite et d’hébergement pour les parents et facilitation des liens avec la fratrie, la remise par les services du Conseil Général d’un rapport annuel de la situation fondé sur une évaluation pluridisciplinaire avec transmission à l’autorité judicaire et notification du contenu et des conclusions aux détenteurs de l’autorité parentale (ou tuteur) et au mineur selon son âge et son degré de maturité, l’établissement par les services départementaux du « projet pour l’enfant »4 qui doit être distinct du DIPC (Document Individuel de Prise en Charge). Le PPE (Projet Pour l’Enfant) doit préciser les actions qui seront menées par les services auprès de l’enfant, de ses parents et de son environnement, le rôle des parents dans la mesure, les objectifs visés de la mesure et les délais de mise en œuvre.

Les résultats de notre étude montrent que si la montée en puissance du thème de la participation des usagers aux mesures qui les concernent est bien inscrite dans les schémas départementaux d’action sociale et de protection de l’enfance, dans les projets d’établissement et associatifs des structures ainsi que dans l’esprit des équipes de terrain, manifestant en cela une évolution des perspectives de l’intervention sociale, la dimension la plus politique de la participation n’est pas encore atteinte du moins dans sa déclinaison collective.

Au sein des deux départements investigués, nous avons finalement repéré peu d’initiatives et d’espaces où cette dimension politique de la participation était mobilisée. Nous avons pu rencontrer deux services d’Action Éducative en Milieu Ouvert (AEMO) dans le département de la Gironde se définissant, eux-mêmes, comme des structures innovantes en termes d’intervention à domicile. Si l’action éducative y est pensée de façon massive, par une présence ténue, répétée et extrêmement circonstanciée des équipes (soutien d’une intervention au cas par cas, selon la demande et les problématiques des familles avec adaptation constante du suivi) le plus souvent pluridisciplinaire, ces structures ne s’illustrent pas dans le récit que les professionnels font de leurs pratiques par une posture institutionnelle particulièrement tournée autour de la prise de parole des parents et de son traitement collectif. On peut également soulever la faible présence des espaces participatifs, même formels, au sein des structures d’accueil investiguées. Sur les quatre MECS avec lesquelles nous étions en contact, deux disposaient d’un Conseil de la Vie Sociale qui fonctionnait et était investi par l’équipe. Dans les deux autres structures, cette instance était en sommeil au moment de l’enquête.

Du côté des politiques départementales, le département de la Dordogne s’illustre par une position institutionnelle du Conseil Général particulièrement ouverte en la matière. Dans ce territoire, les parents sont invités à participer physiquement aux « commissions de révision des situations » organisées en fin de mesure. Mais, là encore, un certain nombre de limites peuvent être soulevées. Selon les dires des travailleurs sociaux participant à ces espaces techniques, l’ouverture à la participation s’arrête à l’association formelle des parents. Les séances ne prévoient pas leur prise de parole directe. Elles ne donnent pas lieu, non plus, à une préparation préalable ou à un suivi ex-post des parents qui pourraient être le support d’un traitement spécifique de leur point de vue. Par ailleurs, la réalisation d’entretiens collectifs avec les référents éducatifs fait transparaître leur regard critique à l’égard de l’ouverture de ces instances à tous les parents. Certains professionnels remettent en cause la logique « tous azimuts » du dispositif et défendent l’idée d’une sélection sociale préalable des parents pensant que toutes les familles ne sont pas aptes à suivre les séances et à entendre l’analyse des travailleurs sociaux sur les situations. On peut, enfin, soulever la faible présence dans les structures d’accueil d’autres formes d’instances collectives laissées à la libre création des équipes selon les demandes, les besoins et l’expression des usagers (groupes de parole d’usagers, création de structures collectives ou associatives, ateliers collectifs, etc.).

Ces constats révèlent plutôt l’existence au sein des structures de terrain d’une logique de mise en conformité avec la loi plus qu’une appropriation réelle par les chefs et cadres de service d’une réflexion autour de l’amélioration et du renforcement des modes d’expression et de prise de parole des usagers de la protection de l’enfance. Par ailleurs, quand les CVS (Conseil de la Vie Sociale) existent et fonctionnent, même dans les démarches les plus ouvertes que nous avons observées, leur animation est extrêmement régulée autour de modes de fonctionnement qui visent d’abord et avant tout la socialisation des jeunes à l’apprentissage des règles formelles d’un fonctionnement collectif qui reste impulsé, incarné et animé par le directeur de la structure.

Pourtant le sentiment partagé des professionnels est celui d’orienter leur pratique vers une plus grande implication et association des parents comme des jeunes. Il semble donc y avoir une distinction qui s’opère entre une dimension collective de la participation plutôt sous-exploitée dans les structures d’accueil et une dimension individuelle de la participation dont les professionnels se font porteurs. Comment se traduit ce sentiment ? Sur quels principes participatifs reposent les modes d’intervention des professionnels auprès des usagers ?

Le travail éducatif engagé par les professionnels de la protection de l’enfance

L’espace des représentations

L’étude des entretiens menés avec les travailleurs sociaux de terrain et les cadres institutionnels des services départementaux traduit une évolution idéologique majeure. Tous reconnaissent qu’il est désormais impossible d’engager le suivi d’une situation et d’agir au mieux pour l’enfant sans entrer dans une démarche de rapprochement avec les parents. Cette conception repose sur deux fondements idéologiques forts issus de registres de justification différents. L’un se positionne sur un versant psycho-affectif et éducatif, l’autre sur un versant juridique. Le premier défend l’idée selon laquelle le contact avec les parents n’est jamais complètement nocif pour l’enfant, sauf dans des cas extrêmement rares qu’il s’agit de repérer. Le maintien du lien est plutôt perçu comme favorisant un rapprochement affectif, comme l’expression d’un intérêt à l’égard de l’enfant qui doit être un terreau possible pour l’action des professionnels même s’il nécessite un renfort et/ou un étayage spécifiques auprès des parents. Le deuxième argument repose plutôt sur l’idée selon laquelle les parents sont les détenteurs de l’autorité parentale et, à ce titre, rien ne justifie qu’ils soient dépossédés des attributs de cette autorité.

On assiste ainsi, à la production d’une analyse où les parents sont réhabilités en tant que personnalités centrales de l’évolution possible de la situation de l’enfant. À part dans des cas de pathologie mentale ou de situations sociales spécifiques (comportements abandonniques, éloignement géographique prolongé, incarcération d’un ou des parent(s)) pour lesquels les professionnels reconnaissent qu’il devient impossible d’associer les parents, ces derniers sont reconnus comme porteurs de compétences parentales qu’il s’agit de valoriser, de mobiliser, d’étayer, voire parfois, d’encadrer quand elles se révèlent trop intrusives. Pour beaucoup de professionnels rencontrés, engager ou intervenir dans un suivi en protection de l’enfance, c’est faire en sorte qu’une sortie vertueuse vers le retour au domicile parental soit possible, ce qui nécessite de travailler constamment en interaction avec le milieu familial y compris pour prévenir ses limites, ses défaillances, ses carences potentielles ou avérées.

Dans ce contexte d’évolution des représentations, le travail avec les usagers et leurs familles devient une exigence morale pour les travailleurs sociaux. Il est présenté comme une dimension de la bonne pratique professionnelle en protection de l’enfance.

La loi de 2007 a joué favorablement dans la transformation des représentations. Elle a réaffirmé la primauté de la subsidiarité judiciaire sur l’action administrative et la prévalence de la prévention sur la protection. Mais les cadres institutionnels reconnaissent que d’autres textes juridiques ont influencé leurs représentations et ont eu des répercussions dans le fonctionnement des services et l’esprit de l’intervention sociale auprès des familles en difficulté éducative. La loi sur l’autorité parentale, par exemple, a pu être citée tout comme les orientations relatives au débat contradictoire.

Les professionnels des MECS identifient, de leur côté, une autre source d’évolution des représentations : la transformation du profil sociologique des familles. Ils mentionnent le renforcement de la présence de familles pour lesquelles la suppléance ne se justifie pas à temps complet mais de façon partielle et transitoire. Ils évoquent, à ce titre, la montée en force de la polyvalence, ainsi que des demandes en placements séquentiels et modulables. Cette réalité éducative est, pour eux, venue renforcer la nécessité de travailler en collaboration avec les familles et d’ajuster les modes d’intervention éducative à leur réalité sociale et familiale.

Si les représentations des professionnels à l’égard des familles ont évolué favorablement, ces dernières sont toutefois loin d’être considérées comme des « partenaires ». L’utilisation de ce terme est particulièrement sensible pour les cadres et travailleurs sociaux de terrain que nous avons rencontrés. D’abord parce qu’il institue une forme d’égalité de position entre parents et professionnels qui est difficilement envisageable pour ces derniers. Ensuite, parce que si elles sont porteuses d’atouts, de ressources qu’il convient de déceler, de mobiliser et de renforcer, les familles orientées en protection de l’enfance se définissent avant tout comme des familles en difficulté éducative qu’il faut aider et qui doivent donc rester la cible de l’intervention des professionnels porteurs d’une expertise sur les besoins de l’enfant et de la famille.

Ainsi, la synthèse des entretiens réalisés avec des professionnels de structures d’accueil comme de services d’intervention sociale montre que le soutien d’une démarche de participation passe, non pas par l’exhortation à une prise de parole collectivisée et conscientisée telle qu’on a l’habitude de la concevoir dans les démarches de démocratie participative, mais par la construction d’une proximité éducative qui se rapproche en fait d’un véritable « travail éducatif »5 au quotidien. Ce dernier se structure à partir de la prise en compte et de l’organisation du quotidien de l’enfant qui devient, pour les éducateurs, le socle de la relation engagée avec les parents et le prétexte à de nombreuses sollicitations des familles.

La participation des familles pour les professionnels de la protection de l’enfance se conçoit et se construit alors, à travers le recueil de la parole et des perceptions des usagers, la verbalisation du ressenti de la mesure et l’analyse croisée avec le professionnel des problématiques familiales ressenties ou avérées. Elle vise un échange réflexif entre les professionnels et les personnes « cibles » de la mesure qui doit favoriser l’ajustement des comportements et l’évolution de l’action en fonction de ce que les professionnels jugent pertinents d’engager au regard des situations problématiques re-contextualisées avec les usagers. Dans ces conditions, l’enjeu de la participation pour les professionnels n’est pas tant de rendre les familles « actrices » des mesures en leur permettant d’infléchir leur orientation à partir de la perception et de l’analyse qu’elles pourraient en faire. Mais, de les amener à collaborer à la mesure et à son adaptation potentielle en acceptant l’analyse produite par les professionnels. La « participation des usagers » telle qu’elle se dessine dans l’esprit des professionnels renvoie ainsi aux leviers, aux vecteurs pratiques, aux outils que le travailleur social va utiliser pour prendre en compte l’expérience que l’usager fait de la mesure, pour favoriser la production d’une analyse distanciée des difficultés familiales et éducatives et provoquer l’acceptation de repositionnements parentaux. La participation n’est pas associée à une logique d’inflexion de la mesure. En ce sens, les positionnements idéologiques constitutifs des représentations des professionnels rencontrés s’éloignent des principes fondateurs et historiques de l’empowerment tels qu’ils sont rappelés dans l’ouvrage de Marie-Hélène Bacqué et de Carole Biewener (Bacqué, Biewener, 2013). En effet, dans sa conception la plus émancipatrice, le soutien d’une démarche d’empowerment nécessite la prise de confiance de chaque individu en ses potentialités et ressources personnelles pour agir et contrôler sa vie dans une articulation au collectif comme base possible d’analyse des inégalités de pouvoir et des inégalités structurelles à l’œuvre et comme base possible d’action pour soutenir une logique de changement social6.

La réalité des pratiques

Le travail éducatif au quotidien dont nous avons parlé, et qui constitue finalement le socle de la logique participative pour les professionnels, peut se décliner sous une forme idéal-typique en quatre logiques d’action. Il se conçoit dans le colloque singulier qui s’établit avec les parents et s’élabore au « cas par cas », selon les ressources et les dispositions des parents, dans une forme de « bricolage » permanent qui institue à la fois la nécessité pour les professionnels de trouver les modalités pertinentes de la relation et d’inscrire leur intervention dans une analyse fine de la temporalité d’action des familles.

  • L’information

Toute une partie du travail d’échange avec les familles repose, dans un premier temps, sur la reprise du contenu de l’ordonnance de placement et sur la clarification du cadre de l’intervention. Il s’agit pour le professionnel de s’assurer de la bonne compréhension par la famille des mesures engagées et de la nature de la prise en charge proposée. Il s’agit, dans tous les cas, de repréciser les orientations en rentrant parfois dans le détail de leur modalité pratique, voire d’expliciter certains éléments tels que le rôle des différents acteurs intervenant dans la prise en charge de l’enfant ou bien la spécificité de certaines orientations proposées. Ce temps d’information est souvent l’occasion d’une traduction aux parents des enjeux du placement en précisant les objectifs souhaités, la démarche éducative poursuivie ainsi que les acteurs intervenant dans son application. Il institue des échanges avec les parents sur ce qu’ils avaient compris de l’intervention et introduit des rectifications éventuelles en cas de distorsions de leur part ou d’incompréhension de la mesure.

  • L’adhésion

Au-delà du premier contact et de la phase d’information, le travail avec les familles s’engage régulièrement autour d’un travail spécifique de modification de leurs représentations (et souvent d’apaisement de leur crainte) à l’égard de l’intervention des services sociaux auprès de l’enfant et de la famille plus globalement. Cela repose sur des modes d’interaction et sur des postures professionnelles qui consistent à identifier les difficultés éducatives, à les analyser en échangeant avec les parents sur les origines et les modalités possibles de leur redressement, à en convenir ensemble et à recueillir l’acceptation par les parents des orientations de la mesure. Ce travail autour de l’adhésion à la mesure nécessite parfois de faire évoluer les familles vis-à-vis de leurs positionnements éducatifs initiaux. Cela peut se poser de façon particulièrement forte lorsque les orientations proposées à l’enfant s’opposent aux principes éducatifs des parents comme dans le cas d’action en faveur d’une autonomie accrue de l’enfant. Les professionnels témoignent d’une intervention spécifique de leur part visant à rassurer les parents sur les orientations et les modes d’intervention proposés. Ils apaisent les angoisses et les souffrances liées à la séparation.

  • La remobilisation parentale

Elle ne s’adresse pas à tous les parents et n’est pas engagée systématiquement. Elle est, pour les professionnels, nécessaire face aux parents « en retrait » ou qu’ils ont « du mal à capter ». La logique de remobilisation recouvre l’idée de trouver les leviers pour « raccrocher » les parents à la prise en compte de l’enfant et à l’organisation de son quotidien. Il s’agit de les solliciter très régulièrement, de trouver les occasions adéquates pour les impliquer davantage dans le suivi et la déclinaison pratique de cette organisation et de les intégrer à un suivi conjoint et partagé avec le service.

  • Le soutien à la parentalité

Cette dernière modalité de l’action se développe une fois que le travail d’information, d’adhésion est engagé et que la confiance avec les parents s’est établie et stabilisée. Elle consiste à réaffirmer les parents dans leur fonction parentale. Cela se décline par le fait de les rendre actifs dans l’organisation du quotidien, de valoriser leurs compétences et de les solliciter pour intervenir directement auprès de l’enfant. Les professionnels agissent sur la prise de conscience par les parents de leurs potentialités, répondent à leurs demandes éducatives éventuelles y compris en leur donnant des conseils ou en les accompagnant dans certaines démarches éducatives et familiales. En somme, il s’agit de les rassurer dans leurs possibilités d’intervention auprès de leur enfant. Parfois, cette démarche de soutien à la parentalité passe pour le professionnel par une fonction de médiation entre l’enfant et ses parents.

La description des différentes étapes du travail éducatif engagé par les professionnels illustre la présence d’un travail d’alliance, de rapprochement éducatif, de collaboration avec les familles qui, selon nous, ne va pas pour autant jusqu’à un travail de coéducation même si certains professionnels l’évoquent dans leur propos. En effet, la notion de coéducation sous-tend l’élaboration conjointe et partagée d’un mode d’intervention éducative qui n’est pas complètement mobilisée dans le processus d’interaction avec les familles que nous avons dépeint7. La façon dont les professionnels font le récit de leur pratique illustre plutôt un travail de rapprochement qui vise la validation par la famille de l’intervention sociale afin que cette dernière soit vécue de façon moins contraignante et moins violente institutionnellement et qu’elle puisse donner lieu à une action positive auprès de l’enfant.

Les professionnels reconnaissent que le développement d’un travail en direction des parents a des effets directs sur leur pratique. S’ils sont rarement dans une logique d’application stricto sensu de la position des parents en vue d’une transformation de l’intervention éducative proposée par le service, ils précisent que le point de vue de ces derniers transparaît dans les écrits professionnels qu’ils réalisent (rapport, synthèse, bilan de situation, etc.) dans la mesure où il est intégré à leur propre analyse de la situation et qu’il peut, de surcroît, être directement mentionné dans certains outils dont se dotent les services (projets individuels par exemple où les demandes des parents peuvent être consignées « telles quelles » selon la façon dont elles ont été verbalisées auprès des référents). Par ailleurs, certains professionnels témoignent du fait qu’ils se positionnent parfois comme porte-parole des parents auprès de l’équipe éducative notamment quand une position conflictuelle les oppose à la structure. S’il ne donne pas forcément lieu à une déclinaison réelle et pratique dans le cadre même de l’exercice de la mesure, les professionnels défendent l’idée que le point de vue des parents est finalement abondamment traité et discuté dans les espaces professionnels qui jalonnent le suivi de la mesure et la vie de l’équipe (réunion de régulation, de service, réunion bilan, de synthèse, commissions d’élaboration, commissions techniques, etc.).

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Pour conclure, nous pouvons finalement avancer l’idée que les professionnels acceptent la prise en compte de la parole des usagers. Ils l’utilisent comme un mode de compréhension du contexte et du fonctionnement familial et, à ce titre, l’intègrent dans une forme d’expertise du système familial, relationnel et éducatif propre à chaque famille qui constitue le socle de leur intervention. Mais, nous pouvons toutefois constater qu’ils ont du mal à susciter et à prendre en compte une perspective critique venant des jeunes, des enfants et des familles qui pourrait s’appuyer sur une forme de collectivisation des points de vue et des perceptions. Sans qu’il ne soit vraiment question d’une logique de contrôle à l’égard des familles – certains acteurs professionnels rencontrés sont idéologiquement convaincus de la nécessité de laisser plus de poids à l’acteur dans la mise en interrogation du système et du mode de prise en charge proposé. Par ailleurs, les familles elles-mêmes ne témoignent pas d’une attitude de contrôle des travailleurs sociaux à leur égard8, ces attitudes restrictives en matière de participation renvoient à la façon dont se construit l’identité professionnelle en protection de l’enfance. Engagés dans des modes d’intervention éducatifs essentiellement orientés autour d’une action individuelle dans ou auprès des familles, les travailleurs sociaux en protection de l’enfance ont un mode de construction de leur intérêt professionnel articulé à l’élaboration d’une analyse fine des contextes familiaux mais qui se fait dans une forme de pratique assez solitaire et peu médiatisée par d’autres professionnels. Or, l’application d’un principe de participation entraîne une démarche collective d’appropriation, de conscientisation des problématiques et d’élaboration des modes possibles de leur résolution qui doit se penser dans une articulation plus forte entre l’usager, le professionnel, l’institution et l’équipe. Changer de mode d’intervention sociale auprès des usagers nécessite, de la part des professionnels, un changement de conception de leur rôle qui ne peut se concevoir qu’avec l’appui d’une formation réelle et adaptée à la prise en compte et à la valorisation d’un point de vue critique.

 

Bibliographietop


Bacqué M.-H. et Biewener C., 2013, L'empowerment, une pratique émancipatrice, Paris, éd. La Découverte.

Bianco J.-L., Lamy P., 1980, L'aide à l'enfance demain. Contribution à une politique de réduction des inégalités, Paris, ministère de la Santé et de la sécurité sociale.

Blondiaux L., 2008, Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Paris, éd. du Seuil, Coll. La république des idées.

Dubreuil B., 2006, Accompagner le projet des parents en éducation spécialisée, Paris, éd. Dunod.

Dupont-Fauville A., 1973, Pour une réforme de l'aide sociale à l'enfance. Texte du rapport Dupont-Fauville et documents. Paris, éd. ESF.

Lhuillier J.-M., 2009, Le droit des usagers dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, Paris, Presses de l'EHESP.

Pioli D., 2014, « Les principes fondateurs de la politique de protection de l'enfance en France », Réalités familiales, n° 104-105, p. 8-11.

Strauss A., 1992, La trame de la négociation. Sociologie qualitative et interactionniste, Paris, éd. L'Harmattan.

 

Notestop


1. La partie Aquitaine de la recherche a été menée et rédigée par Marie-Laure Pouchadon et Mélina Éloi.

2. Si différents niveaux d’implication des citoyens existent selon les formes que prennent les processus participatifs mis en place, Loïc Blondiaux mentionne toutefois que la participation prend rarement un caractère décisionnel direct. Elle est « toujours conçue comme un complément de la démocratie représentative jamais comme un substitut possible. » (Ibid., p. 78).

3. Cette disposition figure dans l’article 8 bis de la loi, abrogé le 23 décembre 2000.

4. Le document doit être signé par le Président du Conseil Général, un responsable de chacune des interventions et les représentants légaux. Il n’est pas signé par le mineur mais porté à sa connaissance sans condition d’âge ou de maturité.

5. Anselm Strauss parle du travail « d’articulation » qui s’opère au sein d’une équipe entre les différents professionnels porteurs d’ajustements nécessaires à la réalisation des tâches et à l’harmonisation de l’intervention de chacun. La notion de « travail », ici utilisée, renvoie à la fois au travail d’articulation engagé par les travailleurs sociaux de terrain avec les familles comme à la description des tâches éducatives nécessaires à la réalisation de cette articulation, Strauss, 1992.

6. Cet esprit « pur » et « historique » de l’empowerment est synthétisé par Lorraine Gutierrez de la sorte « Le but n’est pas de faire face à ou de s’adapter au problème, mais de développer sa capacité à changer la situation et de prendre une part active à la résolution du problème » (Ibid., p. 41).

7. Bertrand Dubreuil parle de « projet parental » pour évoquer les attentes et les projections éducatives des parents qui doivent absolument être prises en compte par les professionnels et rediscutées, voire négociées quand il y a conflit d’appréciation pour aboutir à une action codéfinie, partagée et validée par tous – professionnels comme parents – qui évite à la fois les risques d’imposition parentale et de substitution de la part des professionnels). « S’inscrire dans une perspective de coéducation exige donc de renoncer à « impliquer les parents dans le projet individuel », de renoncer à la prétention qu’aurait l’établissement ou le service spécialisé de définir à lui seul l’orientation éducative de l’enfant, dans l’attente que les parents l’investissent », Dubreuil, 2006, p. XI.

8. Une partie des résultats de l’étude, non présentés ici, montrent que les parents engagés dans un suivi éducatif en milieu ouvert sont par exemple en attente forte de l’intervention des travailleurs sociaux.

 

Pour citer cet articletop


Référence électronique
Marie-Laure Pouchadon, "Les pratiques des professionnels de la protection de l’enfance en matière de participation des usagers", Sciences et actions sociales [en ligne], N°2 | 2015, mis en ligne le 01 octobre 2015, consulté le , URL : http://sas-revue.org/index.php/21-n-2/dossiers-n2/38-les-pratiques-des-professionnels-de-la-protection-de-l-enfance-en-matiere-de-participation-des-usagers

 

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Marie-Laure Pouchadon
Chargée de recherche à l'IRTS Aquitaine, chercheur associé au Centre Émile Durkheim UMR 5116
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Droits d'auteur


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N°2 | Année 2015 : Empowerment, participation, activation... Des concepts aux pratiques d'intervention sociale

Dossier - Volume 2

Efficacité et Empowerment en protection de l'enfance

Stéphanie Defaux

Résumé | Index | Plan | Texte | Bibliographie | Notes | Citation | Auteur


Résumés top


Français


L'évaluation vient s'imposer en France dès les années 1970 par le biais des politiques publiques avec l'idée d'une rationalisation des choix budgétaires afin d'assurer la maîtrise des dépenses. Le champ de la protection de l'enfance n'échappe pas à ces évolutions et, dans une perspective d'efficacité, la loi sur la réforme de la protection de l'enfance du 5 mars 2007 impose la création d'un dispositif : la cellule de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes. Cette nouvelle injonction, combinée à l'empowerment, influe sur les pratiques des professionnels en charge de l'évaluation des situations de ces enfants repérés. Que devient la relation à l'usager ?

English


Assessment is an idea that imposed itself upon France as early as the 1970's by the means of public policies. The idea was one of a rationalization of the budget choices in order to ensure the control on the spendings. The area of child care is not beyond those changes. The 5th of March 2007 law about the reform of the child care, in a prospect of effectiveness, with view of empowerment, answer to this command: the unit for collection, dealing with and assessing the worrying pieces of information is created. This is having an influence on the practice of the workers who are in charge of assessing the situation of those identified children. What about the relation to the user?

Entrées d'indextop


Mots-clés : Protection de l'enfance, efficacité, empowerment, New Public Management, travailleurs sociaux
Key words : Child care, effectiveness, empowerment, New Public Management, social workers

Plantop


Introduction

New Public Management, empowerment et protection de l'enfance

L'évaluation des situations d'enfants en danger ou en risque de l'être : entre implication et adhésion des familles au dispositif

Une relation à l'usager bousculée ?

Conclusion

 

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Introduction

Dans le champ du travail social, les anciennes formes d’intervention et de régulation sont considérées comme obsolètes : le recours à de nouvelles configurations s’impose pour une meilleure efficacité des pratiques (Hamzaoui, 2009). Les principes du New Public Management (Bechtold-Rognon, Lamarche, 2011 ; Laval et al., 2011) gagnent les organisations et imprègnent les mentalités. En travail social, le législateur a introduit par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, la nécessaire évaluation des activités et de la qualité des prestations délivrées aux usagers par le biais de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles. C’est donc grâce à l’évaluation de la qualité que le New Public Management s’ancre dans le champ du travail social. Ce critère d’évaluation est en effet davantage acceptable que ceux d'efficacité ou de performance, issus de cette nouvelle gestion publique, et vise à masquer les intérêts contradictoires des différents acteurs.

Cette évolution est particulièrement perceptible à travers la loi du 5 mars 2007 relative à la réforme de la protection de l’enfance qui met en place un nouveau dispositif de régulation et d’harmonisation des pratiques et des décisions : la cellule de recueil, d’évaluation et de traitement des informations préoccupantes1. Cette cellule devient le symbole de l’exigence d’efficacité en protection de l’enfance et signe l’apogée de la culture de l’évaluation en ce domaine.

Organisée au cœur de chaque département2, cette cellule a une triple vocation : centraliser les données préoccupantes de tout « enfant en danger ou en risque de l’être », garantir une évaluation de ces situations repérées par des travailleurs sociaux qualifiés, et in fine, assurer un traitement objectif et équitable (notamment sur un territoire donné qu’est le département), en vue de la sécurité des mineurs concernés. Cette cellule, plus qu’un « dispositif » (Ion, 1990), peut être considérée comme un laboratoire privilégié offrant un regard sur la rencontre entre des intentions politiques, la manière dont les acteurs s’en saisissent et les transformations sociales opérées et traduites sur le terrain. Cette imprégnation de l’efficacité dans le champ du social se double de l’affirmation d’un nouveau concept : la contractualisation. Le contrat entre usagers3 et services de l'aide sociale fait partie des outils de cette nouvelle gestion publique, de même que la formalisation systématique des actes posés par le travailleur social selon le principe de l'accountability (rendre compte de, justifier, assumer ses actes) développé par les théories du New Public Management et largement reprises dans la gestion des affaires publiques en France. En ce sens, la notion d’empowerment s’invite au cœur des pratiques professionnelles et des intentions politiques en travail social. L’empowerment est ici défini comme un processus et « des pratiques qui offrent l’occasion aux exclus, qui sont sans voix [premièrement] d’acquérir une voix et [deuxièmement] de se servir de cette voix pour participer aux décisions sociopolitiques (ou agir sur les décisions sociopolitiques) qui affectent leur vie et pour obtenir une juste part des ressources de leur société » (Breton, 1997). Grâce à la contractualisation, il s’agit de redonner le pouvoir d’agir aux usagers de l’action sociale, de les impliquer dans leur projet de vie et de revitaliser le sens du travail social.

La réforme du 5 mars 2007 de protection de l’enfance prend ainsi acte des évolutions qui traversent le champ du travail social, en instaurant les principes de déjudiciarisation et la rationalisation du dispositif de protection de l’enfance. La saisie des instances judiciaires ne saurait être désormais effectuée qu’en cas de danger avéré ou d’impossibilité à obtenir la collaboration de la famille à toute mesure éducative susceptible de résoudre les difficultés, comme le précise l’article 226-4 dans son premier alinéa : « Le président du conseil général avise sans délai le procureur de la République lorsqu'un mineur est en danger au sens de l'article 375 du code civil et : «1°) Qu'il a déjà fait l'objet d'une ou plusieurs actions mentionnées aux articles L. 222-3 et L. 222-4-2 et au 1° de l'article L. 222-5, et que celles-ci n'ont pas permis de remédier à la situation ; «2°) Que, bien que n'ayant fait l'objet d'aucune des actions mentionnées au 1°, celles-ci ne peuvent être mises en place en raison du refus de la famille d'accepter l'intervention du service de l'aide sociale à l'enfance ou de l'impossibilité dans laquelle elle se trouve de collaborer avec ce service. «Il avise également sans délai le procureur de la République lorsqu'un mineur est présumé être en situation de danger au sens de l'article 375 du code civil mais qu'il est impossible d'évaluer cette situation ». On assiste à un changement de focale: jusqu'alors, il revenait à la justice de décider ce qui relevait de ses compétences et de celles du président du conseil général en revoyant vers celui-ci les affaires relevant de la prévention. Il incombe désormais aux présidents de conseils généraux de signaler aux instances judiciaires les situations qu'ils ne peuvent gérer après avoir vérifié les possibilités de collaboration de la famille.

La cellule de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes orchestre ainsi ces nouvelles règles et reflète, à elle seule, la double évolution en cours du travail social et les tendances à l’œuvre.

L'article rendra compte de l'analyse des répercussions de la création de cette cellule départementale sur les représentations sociales des travailleurs sociaux et sur leur relation à l’usager en protection de l’enfance en s’appuyant sur les résultats d’un travail de thèse mené dans cinq départements (Defaux, 2013) : l’Oise, l’Essonne, le Val d’Oise, le Loiret, et la Réunion. Les données collectées sont issues d’une démarche à la fois quantitative et qualitative opérée auprès de 175 praticiens de l’évaluation en protection de l’enfance (travailleurs sociaux) et de 9 cadres intermédiaires chargés de la gestion de ces services. Les travailleurs sociaux ont tous renseigné un questionnaire relatif aux évolutions repérées dans le champ de la protection de l’enfance depuis la mise en œuvre de cette cellule, selon trois dimensions définies préalablement : celle de leur relation à leur action, celle de leur relation à leur institution d’appartenance et celle de leur relation à l’usager. 23 entretiens collectifs ont également été menés avec ces mêmes travailleurs sociaux pour éclairer les résultats de l’étude quantitative. Les entretiens individuels des cadres intermédiaires ont, quant à eux, assuré une compréhension plus fine des enjeux des évolutions constatées. Les résultats ont fait l’objet d’une analyse statistique multivariée. C’est sur cette base que sera ici dévoilé le regard des professionnels sur cette nouvelle donne de l’évaluation des enfants en danger ou en risque de l’être. Comment les praticiens de la protection de l’enfance appréhendent-ils cette nécessaire collaboration des parents dans le processus d’évaluation de l’enfance en danger ? Qu’en disent-ils ? Cette transformation entraîne-t-elle des changements dans leurs représentations du système de protection de l’enfance et dans leur relation à l’usager ? Comment les professionnels se positionnent-ils face à cette double évolution en protection de l’enfance ?

Une première partie de l’article sera consacrée à l’entrée du New Public Management dans le champ de la protection de l’enfance. Une seconde partie traitera des questions d’implication et d’adhésion des familles au cœur de l’évaluation des situations d’enfants en danger ou en risque de l’être. Une troisième et dernière partie observera la situation des praticiens de l’enfance vis-à-vis de ces évolutions observées et leur impact sur la relation à l’usager.

New Public Management, empowerment et protection de l’enfance

Le New Public Management est un mouvement promu notamment par les Anglo-saxons qui consacre le passage de la culture des moyens à celle des résultats et qui tient compte de trois notions essentielles : the « efficiency » (efficience), the « effectiveness » (efficacité) et the « economy » (rendement), notions qui s’articulent entre elles et qui se globalisent autour du terme très usité d’« accountability »4, signifiant « rendre compte de ». Cette culture des résultats, s’inscrivant dans le champ du social, a engendré des discours inquiets des travailleurs sociaux, d’aucuns y voyant une « chalandisation » (Chauvière, 2007), c’est-à-dire le reflet d’une marchandisation du secteur social, transformant la relation d’aide en prestation de service, soumise à la loi du marché et à ses exigences avec les maîtres-mots d’efficacité, voire de rentabilité. Cette culture des résultats s’est ancrée en France par le biais des politiques publiques et s’est concrétisée par la Loi Organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative à la Loi des Finances, plus communément appelée par son acronyme LOLF. Celle-ci a inscrit dans la loi le dispositif d'évaluation des politiques publiques en introduisant une réforme du cadre budgétaire de l'État et en incluant la notion de « performance » comme critère de gestion des administrations5. Aux critères traditionnels d’efficacité et d’efficience mis en exergue dans ce New Public Management s’ajoute alors le critère de qualité des services rendus, pour parvenir à une performance des services de l'État ; la performance s’identifiant à travers trois critères que sont l’efficacité, l’efficience et la qualité. Les textes introductifs à la LOLF établis par le ministère incitent à la nécessairecomplémentarité de ces trois notions pour une « gestion par la performance de l’administration »6. « La conséquence en est l'augmentation de la responsabilité des acteurs en cas de mauvaise gestion ou de non atteinte des objectifs préalablement fixés en termes de missions, programmes et actions » (Charleux, Gaquère, 2003). Les idées forces de l’évaluation se déclinent donc ainsi : efficacité, efficience, qualité et dorénavant performance, englobant l’ensemble de ces critères. Les politiques d’action sociale n’échappent pas à l’emprise de ce nouveau courant. Le rapport Bianco-Lamy en 1979 impulsait d’ailleurs déjà cette dynamique dans le champ des politiques sociales7 et plus particulièrement celui de l’Aide sociale à l’Enfance. Il faudra cependant attendre la loi 2002-2 de rénovation de l’action sociale et médico-sociale, soit plus de 20 ans après, pour que le principe d’évaluation prenne sens en ce champ spécifique. C’est en effet l’entrée dans l’ère de la contractualisation du travail social qui rend possible la tentative de normalisation des prestations en ce champ. La qualité est dès lors le critère utilisé pour qualifier l’objectif et la finalité des actions menées au bénéfice des usagers, lesquelles seront de plus en plus largement contractualisées à travers de nombreux outils formalisés. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale vise à rendre, en effet, l’usager acteur de son projet de vie en favorisant le respect de ses droits. Cette nouvelle place centrale de l’usager dans l’action sociale et médico-sociale marque le passage d’une logique assistancielle à une logique de contractualisation du service rendu en fonction de l’évolution des besoins et des attentes des usagers. La contractualisation, par l’exigence de réciprocité qu’elle implique, renforce l’empowerment : elle redonne du pouvoir d’agir aux usagers, à condition que ce qui fonde le contrat, comme la libre adhésion ou la volonté concordante, soit vraiment respecté. C’est là que le bât-blesse dans l’évaluation en protection de l’enfance, les usagers étant contraints par ces interventions. La contractualisation n’est donc, a priori, pas envisageable. D’emblée, instaurer un contrat entre la famille et les praticiens de la protection de l’enfance en charge d’évaluer les situations d’enfants en danger ou en risque de l’être n’aurait aucun sens. Toutefois, il s’agit dorénavant lors d’une évaluation en protection de l’enfance de vérifier la possibilité pour la famille concernée d’accepter l’intervention du service et de tenter auprès de cette famille toutes les actions qui pourraient remédier au risque de danger ou au danger pour l’enfant (avant toute saisine de la justice). Le travailleur social doit désormais apporter la preuve à la cellule de la collaboration de la famille. Cette orientation suggère d’impliquer les parents ou l’environnement familial défaillant dans une démarche éducative constructive au bénéfice des enfants repérés en risque de danger ou en danger. Cette exigence se concrétise, pour les professionnels, par la recherche d’implication des parents mais surtout, comme le disent la majorité des travailleurs sociaux interviewés dans l’étude (Defaux, 2013), par la recherche d’une « adhésion » des parents à toute mesure éducative qui pourrait être proposée à l’issue de cette évaluation. Ceci semble engendrer inévitablement une transformation dans l’approche des usagers. Impliquer les parents, susciter leur collaboration, ou, pourrait-on dire, développer le concept d’empowerment dans les pratiques professionnelles en protection de l’enfance semble toutefois éloigné de la recherche d’adhésion des familles à toute mesure éducative. Les logiques d’incitation semblent bien différenciées. Que disent les professionnels des effets de la déjudiciarisation qui semble s’incarner pour eux à travers le concept d’adhésion ? Et, face aux familles défaillantes, qu’en est-il de la protection des enfants dans ce système ?

L’évaluation des situations d’enfants en danger ou en risque de l’être : entre implication et adhésion des familles au dispositif

Pour la majorité des travailleurs sociaux interviewés, la démarche d’évaluation en protection de l’enfance est devenue davantage un outil se conformant à la culture des résultats plutôt qu’un outil de détermination du danger ou du risque de danger pour l’enfant. Il semble y avoir confusion entre l’idée d’« évaluer une situation de danger » et celle de « déterminer le danger existant pour l’enfant » au sein d’une famille. Jusqu’en 2007, les travailleurs sociaux en charge de cette évaluation estiment que l’objectif premier lors d’une évaluation en protection de l’enfance était celui de déterminer l’existence d’un danger dans lequel se situait l’enfant. Désormais, pour ces praticiens de l’évaluation, « le curseur » s’est déplacé : la recherche de l’ « adhésion » des familles, comme ils disent, à la démarche d’évaluation et à une mesure d’accompagnement éducatif à son issue a remplacé l’objectif de détermination du danger ou du risque de danger : « Du fait de la relation de subsidiarité8, il faut rechercher plus qu'auparavant l'adhésion des parents ». L’un des critères-cible pour une saisine de la justice en matière de protection de l’enfance est dès lors, pour ces travailleurs sociaux, « la non-adhésion des parents » aux mesures proposées. La déjudiciarisation s’impose dès lors au prix de l’adhésion des familles aux difficultés repérées. Cette condition de l’adhésion ne figure cependant pas en ces termes dans la loi : c’est le guide pratique d’accompagnement à la mise en œuvre de cette loi, édité par le ministère de la Santé et des Solidarités en 2007 à l'intention des travailleurs sociaux, qui traduit ainsi de manière volontariste les termes de la loi en insistant sur la prévention afin de réduire les signalements aux instances judiciaires. Ce guide vient préciser le rôle de cette cellule dans la nouvelle organisation départementale afin de soutenir le processus de déjudiciarisation attendu en protection de l’enfance et met ainsi l'accent sur l'implication des familles et leur adhésion aux aides proposées : « Pour bien identifier et qualifier les difficultés rencontrées, le professionnel a tout intérêt à s’appuyer sur une démarche à laquelle il associe, autant que possible, les membres de la famille. Leur participation active vise à instaurer une dynamique de réflexion et de compréhension, à les associer en amont à la résolution des difficultés, à faciliter par la suite l’élaboration d’une demande d’aide et l’adhésion aux éventuelles aides qui seront proposées ». Or, la loi, et ce malgré une volonté politique affichée de déjudiciarisation des mesures d'aide, conserve, dans le texte, son caractère sanctionnant : en cas de « refus de la famille d'accepter l'intervention du service de l'aide sociale à l'enfance ou de l'impossibilité dans laquelle elle se trouve de collaborer avec ce service » (article 12 de la loi et L.226-4 du Code de l’action sociale et des familles). Il y a donc ici malentendu. Ce paradoxe entretenu par les directives du guide pratique s'inscrit dans la contractualisation de l'aide sociale et de l'accompagnement en général. Si le professionnel obtient cette signature, il répond à l’objectif de l’évaluation de l'information préoccupante qui est pour lui l'adhésion des parents et prouve ainsi l’efficacité de son travail : il a respecté le principe de déjudiciarisation en évitant le recours au juge, instance synonyme désormais d’échec. Le déplacement qui alarme les travailleurs sociaux est le suivant : ils constatent avec inquiétude qu'ils travaillent à la preuve de l'adhésion de la famille plutôt qu'à l'évaluation du danger encouru par l'enfant dont la situation a été signalée comme préoccupante. Ils ont l'impression d’aller avant tout « vendre la famille » auprès de leur hiérarchie institutionnelle, afin de démontrer les ressources éducatives de celles-ci et surtout leurs capacités d’adhésion.

Il ne s’agit plus seulement de mettre en exergue toutes les potentialités de la famille et de lui redonner le pouvoir d’agir sur sa propre situation familiale. Il s’agit ici de chercher à la « faire adhérer » à une sorte de contrat éducatif, qu’il soit d’ailleurs formalisé ou non. Les travailleurs sociaux transforment cette incitation à l’implication des familles en une recherche d’adhésion à une mesure d’aide. Ils tentent ce faisant d’apporter les garanties à la cellule que la famille, au-delà de s’impliquer dans l’évaluation, adhèrera aux propositions formulées par les travailleurs sociaux. On voit bien là une double dérive de l’incitation à l’implication des familles en protection de l’enfance : à la fois du point de vue de l’enfant, mais également du point de vue de la relation du travailleur social à l’usager : quelles techniques le professionnel va-t-il utiliser pour « faire adhérer » une famille à son projet éducatif ? Et peut-on parler de réelle adhésion d’une famille face au couperet judiciaire qui l’attend en cas de refus de collaborer ? Les travailleurs sociaux interviewés soulignent dès lors « un changement de philosophie du dispositif de protection de l’enfance » au détriment de la prise en considération des mineurs à protéger : « La notion de risque de danger et de danger a modifié la possibilité d’un travail avec la famille. Quand la famille travaille avec nous, on ne les considère pas comme en danger, une autre oui, alors que finalement, le danger ne dépend pas de cela… ». « On est dans la protection des parents plus que dans la protection des enfants, c’est le temps qui joue et l’enfant continue de subir ». Le travail avec les familles semble s’imposer et les travailleurs sociaux soulignent leur impuissance face à ce qu’ils estiment être un nouveau « paradigme » instauré dans le champ de la protection de l’enfance : « Oui, on peut toujours demander des mesures judiciaires, mais c’est plus compliqué, il faut le prouver car maintenant il y a l’adhésion de la famille » ; « Tout dépend de ce qu’a fait l’enfant » ou encore : « C’est décalé car personne n’a une notion exacte de ce qu’est l’adhésion ». Ce prisme de l’évaluation en protection de l’enfance, vu par les professionnels aujourd’hui, interroge leurs pratiques tant la manière dont ils se représentent l’idéologie en protection de l’enfance influence la façon dont ils opèrent l’évaluation, comme l’exprime parfaitement un travailleur social : « On adapte ainsi nos pratiques aux dispositifs… ». Dans ce contexte qu’en est-il de la relation qu’entretient le professionnel à l’usager ? Est-elle bouleversée ? Cette implication des usagers ne se fait donc pas uniquement dans un souci d’empowerment, mais dans l’objectif d’une future contractualisation de la famille à une mesure éducative. L’outil prend le pas sur l’intention politique et sociétale. C’est tout le paradoxe du système actuel de l’évaluation en protection de l’enfance qui vient transformer une intention honorable, celle d’impliquer davantage les familles à la résorption des difficultés constatées, en une pratique qui pourrait s’avérer dangereuse : celle d’écarter du système de protection de l’enfance les principaux concernés par ce dispositif, à savoir les enfants eux-mêmes, en se focalisant davantage sur l’évaluation d’une supposée adhésion de la famille.

Une relation à l’usager bousculée ?

« Alors, quitte à caricaturer, on pourrait dire que ce qui caractérise cette relation, c’est qu’elle est affaire de singularité, dans la double mesure où d’une part le « client » ne se définit pas autrement que par lui-même – personne singulière souvent en doute d’identité sociale – et où, d’autre part l’intervenant, précisément parce qu’il ne peut plus s’appuyer seulement sur un répertoire de rôles, doit lui-même puiser dans ses propres ressources. On peut alors caractériser ce dernier moins comme un travailleur du social que comme un intervenant du singulier » (Ion, 1998). Cette description que Jacques Ion veut caricaturale lorsqu’il aborde la nouvelle relation entre l’usager et le professionnel dans cette société néo-libérale, n’est cependant pas si éloignée de la réalité. Dans l’étude menée et présentée en début d’article (Defaux, 2013), 175 travailleurs sociaux ont été interviewés sur leur perception d’une éventuelle évolution de la relation à l’usager depuis la mise en œuvre de cette cellule centralisée de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes. Malgré l’ensemble des constats posés précédemment dans l’article, seuls 46% des praticiens interviewés estiment avoir observé une modification de leur relation à l’usager depuis la mise en œuvre de la cellule de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes. A contrario, interrogés sur une éventuelle évolution de leur relation à leur institution d’appartenance ou à leur action quotidienne depuis la mise en œuvre de cette cellule, plus de 60% perçoivent des bouleversements de leur environnement direct de travail. Les évolutions imposées par la cellule transforment donc davantage l’« espace social » et les représentations des professionnels de la protection de l’enfance, sans heurter, pour autant et pour une majorité d’entre eux la relation interindividuelle à l’usager. Que vient dire ce résultat ? Finalement, les travailleurs sociaux semblent davantage froissés par le changement de pratiques que leur impose la cellule dans leur agir quotidien : délais imposés pour formaliser le rendu compte d’une évaluation ou encore modalités d’évaluation parfois imposées. Ils énoncent des dérives en protection de l’enfance, mais déconnectent ce sujet de leur relation aux enfants ou aux familles elles-mêmes. Faire « adhérer » la famille à un projet éducatif ne semble pas bousculer leurs pratiques. Ils se justifient de la sorte : «Parce que l'entretien et la mise en œuvre de la relation d'aide passe par la personnalité du travailleur social, même si un cadre est posé, la manière de l'amener est primordiale dans la relation de confiance à obtenir et le travail qui va suivre ». Leur éthique, voire leur déontologie liée à leur métier sont avancées telles des remparts face au changement : « Les contraintes liées aux procédures sont à prendre en compte mais pour moi la déontologie du travail social reste toujours mon socle de référence ». Deux mondes semblent préexister : le monde de l’intervention directe à l’usager avec les outils qui sont ceux de l’aide par le biais de la relation interindividuelle à l’usager et le monde institutionnel qui régit cette intervention, et qui donne une place spécifique aux familles, sans que ces deux mondes ne se rejoignent en un point. Pour ceux ayant perçu une évolution de la relation à l’usager, elle est liée à une transformation de sa forme et/ou de son contenu. Certains évoquent en effet une altération de la relation à l’usager consécutive à l’organisation de la protection de l’enfance autour du dispositif qu’est la cellule départementale : les procédures davantage formalisées empêchent pour ces derniers une construction apaisée de la relation, la stigmatisation des familles étant davantage ancrée par ce qu’ils nomment l’« excès de procédures » : « Les usagers sont stigmatisés avec l'IP [l’Information Préoccupante]. J'essaie d'engager d'emblée une relation de confiance avec l'usager pour faciliter l'échange » ou encore « Le dispositif est plutôt « intrusif et agressif » et conditionne souvent la relation, du moins dans un premier temps ». La notion de contrôle social semble aussi s’ancrer dans le quotidien des travailleurs sociaux et agir sur cette relation. Ils estiment être soumis à « Plus de contrôle, moins de disponibilité à l'égard de l'usager » et ils regrettent des « évaluations des situations trop rapides donc superficielles ». Les effets de cette transformation de la relation à l’usager peuvent également être énoncés de nature positive : c’est ainsi que d’aucuns notent un « usager désormais davantage informé de la procédure d’évaluation et des suites qui pourront éventuellement lui être réservées » ou apprécient aussi un « diagnostic [qui] est plus précis et [qui] permet de décrire aux parents le danger repéré et les raisons de telle ou telle conclusion ». D’autres revendiquent également une déjudiciarisation au profit du développement du pouvoir d’agir des familles, qui deviennent davantage « actrices » en protection de l’enfance, comme le suggère l’extrait suivant repris d’un travailleur social : « Il y a un meilleur respect des parents dans le sens où ils sont avertis de l'IP, des noms des intervenants, de la recherche de leur adhésion dans le traitement de l'IP et surtout la place de l'enfant ».

Bien qu’inquiets sur les conséquences de la déjudiciarisation en protection de l’enfance, la relation du professionnel de la protection de l’enfance à l’usager apparaît majoritairement préservée de toute injonction inhérente au New Public Management et à ses outils de gestion. Cette résistance est-elle le moyen de s’opposer à cette culture des résultats qui imprègne désormais le champ du travail social et de la protection de l’enfance ?

Conclusion

La déjudiciarisation avait vocation, pour certains auteurs, à répondre à l’écueil d’un abus constaté des recours aux instances judiciaires : « La complexification des difficultés familiales inciterait les travailleurs sociaux à recourir massivement au juge des enfants. Or, cette judiciarisation croissante aurait des effets pervers provoquant l’accentuation des phénomènes de méfiance à l’égard des travailleurs sociaux et l’engorgement des tribunaux, par l’augmentation des délais de traitement » (Chourfi, 2010). Les travailleurs sociaux en charge des évaluations en protection de l’enfance interviewés dans l’enquête (Defaux, 2013) partagent majoritairement ce constat : « Déjudiciariser, c’est limiter l’engorgement des tribunaux… car à un moment donné, on judiciarisait beaucoup, on a abusé… ». S’ils reconnaissent donc leur responsabilité face à une situation de crise ayant amené le législateur à privilégier un principe de subsidiarité, pour beaucoup, les dispositions de la loi de 2007 impliquent une tolérance extrême au danger que peuvent faire subir, à un moment donné de leur vie, des parents à leurs enfants. Les travailleurs sociaux disent avoir désormais le devoir professionnel de « tout tenter » avant d’en arriver à un signalement de la situation aux instances judiciaires. Les travailleurs sociaux se demandent « À quel prix pour les enfants doit-on entrer dans ce système ? », « Jusqu’où va-t-on dans l’adhésion de la famille ? Et qu’en est-il du bien-être de l’enfant ? ». Or, nous assistons ici à une interprétation qui semble erronée d’un texte de loi par les travailleurs sociaux en charge de mener les évaluations d’informations préoccupantes. Il s’agissait, initialement, de rechercher l’implication des familles dans l’évaluation de ces informations préoccupantes. Cette dynamique d’implication et de participation des enfants et des familles à cette évaluation s’est transformée en une recherche d’adhésion, qui in fine, vient empêcher le recours au judiciaire et donner la preuve à la fois d’une efficacité de l’intervention, qui correspond dès lors à l’objectif initial de déjudiciarisation et d’une efficacité du travailleur social, qui a réussi à répondre lui-même à cette directive institutionnelle. Toutefois, sans être à un paradoxe près, si les travailleurs sociaux remettent en cause ce qu’ils qualifient « d’idéologie nouvelle » de la protection de l’enfance, ils sont majoritaires à estimer protéger leur relation à l’usager de ces bouleversements. Les travailleurs sociaux disent s’imposer face à cette nouvelle gestion publique qui investit leur champ et ils affichent, quoiqu’il arrive, une relation humaine et interindividuelle hors d’atteinte.

 

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Notestop


1. Le guide du ministère de la Santé et des solidarités entend par information préoccupante « Tout élément d’information, y compris médical, susceptible de laisser craindre qu’un enfant se trouve en situation de danger ou de risque de danger, puisse avoir besoin d’aide, et qui doit faire l’objet d’une transmission à la cellule départementale pour évaluation et suite à donner », ministère de la Santé et des solidarités, 2007.

2. Est désignée par « département » la collectivité territoriale appelée « Conseil général » ou « Conseil Départemental » (loi n° 2013-403 du 17 mai 2013).

3. Le terme « usager », dans sa généralité, est emprunté à la loi du 30 juin 1975 qui instaure la notion « d’usager-administré » dans les institutions sociales et médico-sociales. La loi de 2002-2 utilise aussi ce terme pour l’action sociale. D’ailleurs, l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux use également du terme « usager » dans les recommandations des bonnes pratiques professionnelles (avril 2011) : « Expression et participation des usagers dans les établissements médico-sociaux). On notera par ailleurs que Chauvière (2000), indique que l’usager n’est pas une catégorie naturelle, mais une catégorie socialement construite relevant de la conception du service public, où l’usager est destinataire de ces services sous toutes ses formes, mais aussi une conception escomptée par la montée en puissance des rapports marchands : de ce point de vue, la notion d’usager devient très proche de celle du « client », jusqu’à parfois sa confusion.

4. Le 22 septembre 2009, dans le cadre d’un séminaire de recherche à la Maison Européenne de la recherche en Sciences de l’Homme et de la Société de Lille, Romuald Normand, chercheur à l’INRP de Lyon intervenait sur « L’obligation de résultats et les recompositions de l’État évaluateur en éducation. La trajectoire française ». Prenant l’exemple du champ de l’éducation, il signalait qu’une seule des trois notions semblait s’imposer dans les sphères de l’expertise de ce champ : celle du rendement. Il invoquait la difficulté pour les chercheurs à travailler autour de la notion d’ « effectiveness », traduite en France par la notion d’efficacité, car entraînant de nombreux débats sur l’objectivité des indicateurs retenus pour procéder à sa mesure.

5. Dans son titre V « De l’information et du contrôle sur les finances publiques », la loi instaure l’obligation de rédiger un « rapport annuel de performance » (article 51) qui consiste à annexer au rapport annuel sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques une liste de missions, programmes et indicateurs de performances envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante (article 48). Cette nouvelle nomenclature affichée diffère de la précédente en prévoyant une présentation des crédits faisant référence à la finalité des dépenses : le mode de gestion évolue d’une logique de moyens à celle des résultats.

6. Plus précisément, les textes indiquent une articulation des trois notions en citant des exemples : une efficacité socio-économique : par l’amélioration de l’élucidation des crimes et délits pour le programme « police nationale », mesurée par le taux d’élucidation ; une efficience de la gestion par la maîtrise des coûts des administrations financières dans, par exemple, les gains de productivité de celles-ci et une qualité du service rendu selon, par exemple, la qualité du service de délivrance des autorisations d’urbanisme, mesurée par le pourcentage de dossiers respectant les délais réglementaires.

7. Le rapport Bianco-Lamy, 1979, est l'exemple précurseur de l’introduction de la notion d’évaluation dans les politiques publiques et son objectif de rationalisation. Ce rapport atteste de l’ancienneté de l’apparition de cette notion en protection de l’enfance.

8. Le principe de subsidiarité consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur ce que l’échelon inférieur ne peut effectuer que de manière moins efficace. Ce principe a été introduit dans le droit européen par le traité de Maastricht (1992). Cependant, son existence est beaucoup plus ancienne : on en retrouve déjà l’esprit chez Aristote ou Saint Thomas d’Aquin. Ici, les travailleurs sociaux utilisent ce terme pour évoquer l’obligation implicite de recherche d’adhésion de la famille afin de répondre à l’exigence d’efficacité attendue de leur action. Et ce avant tout signalement éventuel de la situation évaluée à l’autorité judiciaire.

 

Pour citer cet articletop


Référence électronique
Stéphanie Defaux, "Efficacité et Empowerment en protection de l’enfance", Sciences et actions sociales [en ligne], N°2 | 2015, mis en ligne le 01 octobre 2015, consulté le , URL : http://sas-revue.org/index.php/21-n-2/dossiers-n2/39-efficacite-et-empowerment-en-protection-de-l-enfance

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Stéphanie Defaux
Docteur en Sciences de l'Education – Université de Lille 1 laboratoire Trigone-CIREL & Conseillère technique au cabinet d'Yves Rome, Sénateur, Président du Conseil général de l'Oise
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