Présentation volet 2 - Les nouveaux défis de la question sociale en hommage à Robert Castel

N°7Année 2017 : Jeunesses et marginalités

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Présentation volet 2

Les nouveaux défis de la question sociale en hommage à Robert Castel

Manuel Boucher

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Les 12 et 13 février 2015, le Pôle ressource recherche de l’intervention sociale de Normandie (P2RIS) en partenariat avec l’UFR des Sciences Humaines et Sociales de l’Université de Rouen, le réseau thématique « normes, déviances et réactions sociales » de l’Association Française de Sociologie (AFS) et l’Association des Chercheurs des Organismes de la Formation (ACOFIS), ont organisé le colloque : « Les nouveaux défis de la question sociale. Risques, sécurités, solidarités » à Rouen1.

Ce colloque avait un double objectif : penser la question sociale en mobilisant et en rendant hommage aux travaux de Robert Castel. En effet, au-delà du travail de Robert Castel devenu incontournable sur la condition salariale (Castel, 1995) et la gestion de la maladie mentale (Castel, 1977) (il contribue largement à faire connaître les travaux d’Erving Goffman (Goffman, 1979) en France à la fin des années 1960), ses ouvrages sur la « question sociale » ont profondément renouvelé la compréhension des transformations radicales de l’« État social » et du travail social.

Dans ses travaux, Robert Castel décrit le retour de l’assistance, l’ébranlement du salariat et avec lui la montée de l’insécurité sociale (Castel, 2009) (de l’incertitude), de la vulnérabilité et de ce qu’il appelait la désaffiliation. Robert Castel a ainsi contribué à renouveler l’intérêt porté à l’intervention sociale « auxiliaire de l’État social », comme il le soulignait.

Un penseur des mutations de l’« État social »

Pour Robert Castel, en effet, les nouveaux défis de l’État social sont le produit d’une relation forte entre le développement de l’État social et le développement du travail social. Selon Robert Castel, la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale jusqu’aux années 1970 a permis le développement d’importants progrès sociaux, en particulier la généralisation de la sécurité sociale et la couverture des principaux risques sociaux à partir du travail. Dans ce contexte, selon Robert Castel, la mission principale du travail social est de s’occuper de la partie minoritaire de la population qui n’est pas couverte par la protection liée au travail. C’est, en ce sens, que le travail social représente un « auxiliaire de la politique générale d’intégration ».

Cependant, à partir du milieu des années 1970, la « société assurantielle » est remise en question par le développement de ce que l’on appelle alors la « crise économique ». Robert Castel souligne que cette situation de crise déconstruit le rôle protecteur assuré par l’État durant les années de croissance et de progrès sociaux, notamment la garantie des droits sociaux ayant une vocation universaliste et, plus généralement, la protection contre les facteurs d’insécurité. Cette situation de crise se caractérise ainsi par l’installation du chômage de masse et la précarisation des relations de travail. Selon Robert Castel, la « concurrence généralisée » opère donc une grande entreprise de « décollectivation » renvoyant les individus à eux-mêmes, à leurs difficultés et à la particularité de leurs trajectoires.

En fait, Robert Castel souligne que cette décomposition d’un mode de gestion collectif de la question sociale est surtout rendue visible à partir des années 1980 par la critique systématique de l’État social qui émane, au-delà du clivage droite/gauche, d’une grande partie du monde politique et médiatique. D’après Robert Castel, il est reproché à l’État social d’assurer des droits collectifs généralisés encourageant alors les bénéficiaires de ces droits à s’installer dans une « culture de l’assistance ». Dans la pratique, ces critiques sont certes néo-libérales (moins d’État) mais également « sociales-libérales » (mieux d’État), ce qui signifie que les interventions de l’État sont ciblées sur des situations particulières.

Robert Castel affirme alors que nous assistons à l’émergence d’un nouveau paradigme, celui de l’« activation ». Autrement dit, la recomposition de l’État s’organise, principalement, à partir de la mobilisation des « usagers ». Dans ce cadre, le développement du précariat (institutionnalisation de la précarité) associé au chômage de masse et à la décomposition de la solidarité collective amène les travailleurs sociaux à accompagner des « valides invalidés ». En outre, les travailleurs sociaux sont tenus de mobiliser et d’activer les personnes vivant des épreuves difficiles. En effet, pour Robert Castel, sous l’impulsion des travailleurs sociaux, les usagers des services sociaux sont incités à faire des projets et à entrer dans une « logique de contrepartie » pour mériter les efforts qui sont faits pour eux. Or, cette dynamique d’activation est ambiguë. D’un côté, ce paradigme est, en effet, positif dans la mesure où il prend en compte la singularité des individus ; par ailleurs, il est aussi contestable, voire obscène puisqu’il fait reposer sur les individus, s’inscrivant dans un processus de désaffiliation, la principale responsabilité de leur propre réhabilitation.

En définitive, en continuum des travaux de l’économiste Karl Polany (1983), Robert Castel décortique la « grande transformation du capitalisme ». Néanmoins, il insiste sur les conséquences mortifères de cette transformation sur l’individu, l’organisation du travail, la solidarité (Castel et Duvoux, 2013) et les liens sociaux (déliaison). Pour autant, Robert Castel n’est pas un sociologue hyper-critique puisqu’il est un analyste du changement (Castel et Martin, 2012) qui a le souci de faire des propositions pour sortir des rapports de domination propres à la société capitaliste contemporaine. Dans cette optique, pour Robert Castel, le déplacement de la responsabilité des difficultés vécues par les individus, en particulier les « individus par défaut (Castel et Haroche, 2001) », sur les individus eux-mêmes doit alors être rééquilibré par la référence aux droits universels pour tous les citoyens. Cette dotation des droits est, en effet, indispensable à l’émancipation des individus qui représente une idée centrale de l’œuvre fondamentale de Robert Castel.

En tout état de cause, les travaux de Robert Castel resteront longtemps une référence pour l’ensemble des chercheurs, militants et acteurs du champ social qui, grâce à l’apport scientifique considérable de cet intellectuel engagé, peuvent développer leurs capacités de réflexion et d’action. Dans cette optique, la revue Sciences et Actions Sociales a décidé de valoriser plusieurs communications du colloque : « Les nouveaux défis de la question sociale » en publiant, dans ce volet et deux suivants, des articles qui s’appuient sur les apports de Robert Castel pour analyser les nouveaux défis de la question sociale et les réponses que la société y apporte.

Certains de ces textes portent sur les perceptions et construction sociale de nouveaux désordres et de risques sociaux et sanitaires  : les transformations de la question sociale entraînent la production de nouveaux désordres et risques (désordres des inégalités). Lesquels ? Â quels représentations et discours donnent-ils lieu ? Quels en sont les acteurs ? Quelles pratiques en découlent et en quoi celles-ci contribuent à la production sociale de ces désordres et risques ?

D’autres textes traitent de la sécurité/insécurité sociale et civile : les transformations de la question sociale ont pour corollaire l’émergence de l’insécurité sociale et civile comme problèmes sociaux et politiques. Quelles sont les représentations dominantes de l’insécurité aujourd’hui ? Quelles actions individuelles et collectives entraînent-elles ? Assistons-nous à des transformations dans les registres d’action politique, sociaux ? Qu’en est-il des pratiques professionnelles des travailleurs et intervenants sociaux ? En quoi les pratiques participent à la production sociale de l’insécurité ?

Des articles questionnent également les anciennes et nouvelles formes de solidarité et de contrôle social : nous assistons à la décomposition des anciennes formes de solidarité. La question sociale est aujourd’hui perçue comme un ensemble de « problèmes sociaux », associés à des territoires, à des catégories de populations ou à des individus, conduisant à une logique de culpabilisation et de stigmatisation. Â quelles conceptions et à quelles pratiques donnent lieu les nouvelles formes de solidarité ? Quels sont les effets, pour les travailleurs sociaux et pour les usagers, de ces nouvelles conceptions et pratiques ? (contractualisation, activation, responsabilisation, individualisation, etc.). De manière plus large, comment penser le travail social aujourd’hui (rôle et sens du travail social) ?

 

Bibliographietop


Castel R., 1977, L'ordre psychiatrique, Paris, éd. de Minuit.

Castel R., 1995, Les métamorphoses de la question sociale, Paris, éd. Fayard.

Castel R.., 2003, L'insécurité sociale. Qu'est-ce qu'être protégé ?, Paris, éd. du Seuil.

Castel R., 2009, La montée des incertitudes, Paris, éd. du Seuil.

Castel R., Duvoux N. (dir.), 2013, L'avenir de la solidarité, Paris, éd. PUF, coll. La vie des idées.

Castel R., Haroche C., Propriété privée, propriété sociale, propriété de soi. Entretiens sur la construction de l'individu moderne, Paris, éd. Fayard.

Castel R., Martin C. (dir.), 2012, Changements et pensées du changement. Échanges avec Robert Castel, Paris, éd. La Découverte.

Goffman E., Asiles. Études sur la condition sociale des malades mentaux et autres reclus (1961) ; traduction de Liliane et Claude Lainé, présentation, index et notes de Robert Castel, éd. de Minuit, coll. Le Sens Commun, 1979.

Polanyi K., 1983 [1944, Gallimard], La grande transformation. Aux origines politiques et économiques de notre temps

 

Notestop


1. Ce colloque s’est déroulé le 12 février 2015 à l’IRTS-IDS Normandie et le 13 février à la Maison de l’Université de Rouen (http://acofis.org/colloquesconferences/372-fevrier-2015.html).P

 

Pour citer cet articletop


Référence électronique

Manuel Boucher, "Présentation volet 2 -  Les nouveaux défis de la question sociale en hommage à Robert Castel", Sciences et actions sociales [en ligne], N°7 | année 2017, mis en ligne le date 3 mai 2017, consulté le 17 octobre 2017, URL : http://www.sas-revue.org/index.php/n-conception/41-n-7/dossiers-n-7/actes-n7/108-presentation-volet-2-les-nouveaux-defis-de-la-question-sociale-en-hommage-a-robert-castel

 

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Manuel Boucher
Directeur scientifique (HDR) du Laboratoire d'Etude et de Recherche Sociales (LERS) de l'IRTS-IDS Normandie et membre associé au Centre d'analyse et d'intervention sociologiques (CADIS-EHESS-CNRS)
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Réflexions à propos de la notion de « non-recours » aux politiques sociales

N°7Année 2017 : Jeunesses et marginalités

Actes

Réflexions à propos de la notion de « non-recours » aux politiques sociales.

Clara DEVILLE

Résumé | Index | Plan | Texte | Bibliographie | Notes | Citation | Auteur


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Français

La notion de « non-recours » est de plus en plus utilisée dans les champs scientifiques et politiques en France. Mon travail tente de comprendre les mécanismes qui sous-tendent l'apparition de ce concept. Cette approche permet de définir le processus de construction d'une catégorie d'action publique.

English

The notion of 'non take-up" is more and more used in French scientific and political fields. My study tries to understand the mechanisms underlying the emergence of this concept. This approach defines the construction process of a category of public action

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Mots-clés : non-recours, champs scientifiques et politiques, processus de construction, action publique

Key words : non take-up, scientific and political fields, construction process, public action

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Introduction

La double filiation du « non-recours »
L'émergence du non-recours comme résultat d'un mouvement géopolitique...
... et comme problématique administrative

Le processus de légitimation politique
Un rôle d'évaluation en contexte politique contraint
Le non-recours comme manière de penser l'effectivité du droit social

Les mécanismes de la requalification
La singularisation et l'extension du phénomène
La production de statistiques
Portée critique
Politisation

Conclusion

 

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Introduction

Ce texte a pour objectif de proposer quelques éléments de réflexion issus d’une recherche doctorale en cours de réalisation. Les éléments recueillis sur le terrain, les lectures et les échanges scientifiques nous permettent d’entreprendre un retour réflexif sur une notion centrale à mon sujet de thèse1 : le « non-recours ». Catégorie « à la mode » dans les champs politiques et scientifiques, il s’agira ici de proposer quelques hypothèses de réflexion sur cette notion et sur la manière dont elle est devenue politiquement et scientifiquement efficace. Pour sonder ces questions, nous proposons d’approfondir les deux lignages dans lesquels s’inscrit le « non-recours », pour proposer des réflexions sur les mécanismes ayant permis leur rencontre ; puis nous nous arrêterons sur les facteurs de production de légitimité politico-scientifique ; et enfin sur leurs mécanismes d’action.

La double filiation du « non-recours »

Concernant la notion de « non-recours », la plupart des auteurs actuels retracent sa genèse dans une trajectoire géopolitique, la notion étant présentée dans une trajectoire allant des États-Unis vers l’Europe ; pour finir par être importée en France par la sphère scientifique, comme étape préliminaire à son usage politique (ODENORE, 2011 ; Hamel et Warin, 2010). En plus de ce premier lignage, le non-recours est également inscrit dans une histoire française des réflexions scientifiques et des actions politiques autour de « l’accès aux droits » Borgetto et al., 2004). Ces éléments conduisent à penser l’émergence du « non-recours » comme processus de construction d’une catégorie conjuguant des phénomènes scientifiques d’un côté (relatifs à la « circulation internationale des idées » (Bourdieu, 2002)), et administratifs et politiques de l’autre. Nous posons donc l’hypothèse que l’institutionnalisation de cette question est due à un effet de catalyse produit par la rencontre de ces deux logiques.

L’émergence du non-recours comme résultat d’un mouvement géopolitique…

Le lignage géopolitique du non-recours resitue l’émergence de ce concept dans un mouvement de circulation internationale des idées. Cette notion apparaîtrait ainsi dans les années 1960 aux États-Unis, puis se propage en Europe avec l’évolution des politiques sociales (et notamment l’augmentation de leur conditionnalité), afin d’analyser les conséquences du ciblage des prestations sociales et de contrôler leurs effets dans un contexte budgétaire tendu. De façon sommaire, on peut résumer ce mouvement ainsi : le concept prend racine aux États-Unis avec les réflexions autour du « welfare stigma ». En Europe, l’introduction des techniques de ciblage (« targeting ») outre-Manche marque le point d’arrivée des études sur le non-recours. Il se répand ensuite dans d’autres pays : aux Pays-Bas, le non-recours émerge dans les années 1970 avec des penseurs tels que Van Oorschot. Il se diffuse ensuite à travers l’Europe, propageant ainsi les réflexions sur le « non-take up of social benefits »2.

L’institutionnalisation de la question du non-recours est relativement tardive en France, puisque sa présence sur la scène publique n’est confirmée qu’aux alentours des années 2000. Pour Warin, le retard dans la construction de ce champ d’étude peut être expliqué par la force symbolique de l’État central français, et par une conception unilatérale de la légitimité des politiques qu’il édicte. « La construction de la demande sociale a toujours été confisquée par les institutions publiques, à la fois décideurs et prestataires, l’intérêt de l’offre publique pour les destinataires n’a jamais été contestée […] La volonté de l’État souverain suffit pour justifier l’intérêt et la légitimité de l’offre publique » (Warin, 2009, p. 140).

Notons que l’importation en France du concept est permise par deux acteurs principaux : la CNAF, qui s’intéresse à cette question, et qui publie en 1996 un numéro de la revue Recherche et Prévision consacré à ce thème (CNAF, 1996), où Van Oorschot œuvre à la traduction française de cette notion avec Math. Ce simple constat rejoint notre hypothèse de départ, et nous offre matière à réflexion sur la question des rôles respectifs des sphères administratives et scientifiques dans la reconnaissance politique d’un phénomène social.

À son arrivée en France, le concept de « non-recours » est chargé des paradigmes dans lesquels il a été pensé. Si les premières analyses ont été comportementales, s’ancrant dans la théorie microéconomique des comportements de consommateur (Kerr, 1982)et décrivant un individu rationnel et informé, choisissant de ne pas recourir à une prestation suite à un calcul coût/avantages ; elles s’attacheront ensuite à pointer les raisons institutionnelles au phénomène, décrivant les effets des contenus et des fonctionnements des politiques sociales sur l’accès aux droits, et notamment le caractère dissuasif de la multiplication des conditions d’accès (Van Oorschot et Math, 1996). La diffusion européenne de la notion de « non-recours » peut donc être mise en parallèle avec une évolution paradigmatique. Les scientifiques se détachent des analyses en termes d’utilités individuelles qui prévalaient alors dans les études anglo-saxonnes et s’attachent à des réflexions plus critiques, engageant la responsabilité des institutions et des politiques publiques dans ce phénomène. Nous voyons ici un élément intéressant, nourrissant notre hypothèse de départ, supposant que la rencontre entre les sphères scientifiques et administratives est permise par la rencontre des intérêts propres de chaque acteur autour d’une perspective d’analyse du « non-recours ». L’analyse critique rencontrerait ainsi le besoin réflexif des institutions.

Les recherches les plus récentes, portées notamment par Warin et les membres de l’ODENORE s’inscrivent explicitement dans ce lignage international, tout à marquant leur volonté de distanciation critique, mais aussi de différenciation avec les définitions précédentes (Warin, 2012). En effet, les premières définitions proposées en France proposent une traduction des recherches sur « non-take up », et se centrent sur les raisons pour lesquelles l’individu n’entre pas dans une catégorie d’intervention des politiques publiques, développant ainsi une perspective de critique institutionnelle, administrative. Les recherches menées par l’ODENORE proposent un renouvellement de l’approche du phénomène, tout en restant dans une perspective critique, déployant une réflexion plus politique qu’administrative, fondant ainsi un champ d’analyse plus large et complet. Le développement de la perspective critique, son enrichissement progressif, permettent de penser l’institutionnalisation du non-recours comme reposant sur ce terreau fertile qui a permis de renforcer l’intérêt politique pour la question.

… et comme problématique administrative

En parallèle à sa diffusion internationale, les racines du non-recours peuvent également être cherchées dans l’histoire récente des champs de préoccupation des administrations françaises. Notre hypothèse est ici de montrer que l’administration publique s’est, de longue date, préoccupée de la question de ce qui s’appelait alors « l’accès aux droits » et que cette question a vu un terrain d’expression propice dans une problématisation en terme de « non-recours » permettant ainsi une meilleurs reconnaissance politique de ce problème.

Dès les années 1960, des recherches (pour beaucoup portées par la CNAF) posent la question de l’accès aux droits (Catrice-Lorey, 1963, 1973). L’idée de Catrice-Lorey est de proposer une analyse de « l’efficacité du système de protection sociale mesurée sous l’angle de l’accès aux dispositifs sociaux ».Outin se positionne dans la continuité de cette approche, et part du constat que certaines familles « ont du mal à faire valoir leurs droits » (Outin, 1999, p. 4). Ces « allocataires potentiels » sont définis comme des « familles qui sont en situation de percevoir certains droits mais qui n’en ont pas le bénéfice réel » (Ibid., p. 9). Il nomme ce phénomène le « non-accès aux droits », qui touche davantage, selon lui, les groupes qui ont le moins de moyens de faire valoir leurs droits, du fait de conditions socio-économiques défavorables. Ancrées dans le paradigme des inégalités sociales, ces analyses montrent que certains bénéficiaires sont moins armés que d’autres pour utiliser les systèmes de protection sociale. Catrice-Lorey utilise justement le terme « d’inégalité d’accès aux politiques sociales » pour définir son objet d’étude.

À côté de ces recherches, il faut noter que la société civile se mobilise pour revendiquer que « les droits fondamentaux […] soient garantis à tous sans exception » et que les organismes sociaux « favorisent la pleine application du droit » en « veillant à corriger tous les dysfonctionnements d’accueil et de prise en charge » (ALERTE, 1995). Emblématiques de ces revendications, les écrits du collectif ALERTE laissent percevoir en filigrane l’inquiétude face aux difficultés d’accès aux droits. Cette crainte se fonde en partie sur l’appréhension que, par dysfonctionnement des mécanismes de subsidiarité, l’augmentation de la pauvreté pèse d’avantage sur le secteur associatif que sur les organismes de sécurité sociale. Dans ce sillage, de nombreuses associations militent pour l’effectivité des droits (non exhaustivement : AC ! : Agir ensemble contre le chômage, DAL : Droit au Logement Opposable, ATD Quart Monde, …). Ces revendications ont un impact important dans le processus d’émergence de la question de l’accès aux droits dans la sphère publique. Il ne faut pas oublier, en effet, que ces associations ont un poids médiatique important, du fait du renouvellement de leur stratégie d’action, qui use de personnalités médiatiques pour rendre visibles leurs causes sur la scène publique (on citera l’exemple des « Restos du cœur »).

L’ensemble de ces éléments engendre l’émergence sur la scène publique d’une préoccupation concernant « l’accès aux droits », qui se concrétise avec la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la « lutte contre les exclusions ». Face au constat des insuffisances du RMI, elle reconnaît le déficit d’accès aux droits fondamentaux comme une composante de l’exclusion. Cette loi met en forme juridique l’accès aux droits, affichant dans son article premier « La présente loi tend à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux (…) ». Elle transforme les enjeux des droits sociaux, passant d’une préoccupation concernant leur extension (incarnée par exemple par la mise en place du RMI, 10 ans plus tôt, qui concrétise un « droit fondamental » déjà affirmé dans la constitution de 1946) à une préoccupation concernant l’effectivité de ces droits. Dans cette conception, le problème des personnes en difficulté n’est pas de disposer de nouveaux droits mais d’avoir effectivement accès aux droits existants. Ainsi, le « Plan national d’action français contre la pauvreté et l’exclusion sociale » du 4 mars 1998, prévoit des actions « d’amélioration de l’accès aux droits » à destination des plus démunis, mais pas de nouvelles prestations ou services.

Ainsi, l’accès aux droits est une préoccupation qui prend peu à peu place dans les réflexions publiques touchant aux politiques de lutte contre la pauvreté. Mais elle est loin de remporter le succès public que connaît actuellement le non-recours. En effet, le « non-recours » gagne en visibilité en France avec les recherches de Warin et la mise en place de l’ODENORE (Observatoire DEs NOn-REcours aux droits et services). Créé en 2003, et reconnu comme Équipe de Recherche Technologique par le ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche en janvier 2009, l’ODENORE participe à la reconnaissance scientifique et politique de cette notion. Peu à peu, le terme supplante la question de « l’accès aux droits », favorisé en cela par un intérêt médiatique prononcé pour la question. Le « non-recours » prend alors la voie de la politisation, et il est de plus en plus utilisé dans des rapports publics :

  • En 2011 dans l’évaluation du RSA menée conjointement par la CNAF et la DARES (Domingo, Pucci, 2011).
  • En 2013 dans le rapport général de la Cour de comptes, qui retient le non-recours comme un indicateur de la nécessité de réformer le RSA.
  • En 2012 dans la « Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’Inclusion », et en 2013 dans le « Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion » qui lui fait suite.
  • En 2013, dans le rapport Sirrugue, portant sur Réforme des dispositifs de soutien aux revenus d’activité modestes.

Cette requalification du problème rend l’accès aux droits plus audible dans le champ politique national. La question est maintenant de savoir pourquoi une reformulation sémantique ouvre un champ d’expression plus large à un problème public. Pour réfléchir à cette question, nous proposons quelques réflexions sur le processus de légitimation du « non-recours ».

Le processus de légitimation politique

Nous considérons donc le non-recours comme une reformulation de la question de l’accès aux droits, dans des termes issus d’un mouvement politique. Pourquoi ce concept-ci va-t-il rencontrer un succès public, médiatique et politique d’envergure ? Il s’agit alors de passer à une analyse des « arènes publiques » (Cefaï, 1996). Le processus de construction d’un problème public s’appuie sur une « configuration narrative » qui concourt dans la compétition pour l’obtention d’une part de « l’attention publique ». Des « opérations de sélection et de dramatisation » légitiment un problème, qui prend alors une fonction d’articulation dans l’arène publique. Cette fonction semble actuellement remplie par le non-recours, dans l’arène publique du traitement de la pauvreté. Nous avons repéré plusieurs éléments qui ont pu rendre possible cette dramatisation.

Un rôle d’évaluation en contexte politique contraint

Pour Warin, l’attention croissante portée à l’effectivité des droits est un corollaire des phénomènes de ciblage et d’activation des politiques sociales, de l’accroissement de la pauvreté et de la précarité, et des restrictions budgétaires nécessitant un plus grand contrôle de l’usage des fonds publics. Le non-recours serait alors un outil adapté à ce contexte politique, permettant d’étudier les effets d’une politique sociale, et de les ajuster le plus précisément possible aux besoins et aux moyens disponibles. Ainsi, la légitimation du non-recours serait portée par un travail scientifique se trouvant adapté à un contexte et à des besoins politiques spécifiques. Le non-recours trouverait ainsi naturellement sa place comme outil d’évaluation des politiques publiques.

Le non-recours comme manière de penser l’effectivité du droit social

Nous avançons une deuxième hypothèse : le non-recours est une manière de nommer l’effectivité du droit. Son émergence serait due à la forme même de ce droit, et notamment aux évolutions marquant le champ des droits sociaux.

Nous constatons que plusieurs formes de catégorisation de la réalisation des droits sociaux (c'est-à-dire de leur effectivité) se sont succédées en France : celle de l’accès aux droits à partir des années 1970, puis le thème assourdissant de la « fraude sociale » est venu s’implanter avant la mise en place du RSA, complétée bientôt par le « non-recours ». En considérant ces différents termes comme autant de manières de caractériser l’effectivation des droits sociaux, nous posons une origine commune à leur évolution. Il nous semble que la forme même des droits sociaux implique une manière de penser leur effectivité.

« L’accès aux droits » caractérise le fonctionnement d’un droit social qui catégorise la réalisation de droits sociaux universels et abstraits, s’adressant à un public anonyme et passif. En effet, l’accès aux droits est alors travaillé à partir de la « complexité administrative », reconnue comme la source des difficultés de la réalisation des droits. C’est ce qui apparaît dans la loi de 1998, puis en complément dans la loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Puis, dans les années 2000, deux aspects apparemment contradictoires vont venir habiter la question de l’effectivité des droits sociaux : la « fraude aux prestations sociales » et ensuite le « non-recours aux droits sociaux ». La focale d’observation du fonctionnement du droit a muté vers une échelle plus subjective et individualisante, et l’espace entre bénéficiaire et droit a été saisi sous la catégorie de « fraude aux prestations » (Dubois et al., 2003). Le regard directement plongé dans les vicissitudes des comportements individuels des assistés était alors à la bonne échelle pour percevoir ce qui est son « envers » jumeau : le non-recours (ODENORE, 2012). Ces différentes catégorisations sont le reflet d’un même modèle du droit au concret, qui prend les traits d’un droit subjectif et individuel, s’adressant à un public activé et personnalisé. Ainsi, pour Weller, « le cas du "non-recours", en reformulant la question de l’accès aux droits sociaux, invite à raisonner à partir des pratiques concrètes d’un usager individuel et responsable » (Weller, 2010). Et c’est dans cette logique que l’action de lutte contre le non-recours va s’organiser autour de la question de l’information de l’usager des droits auxquels il peut prétendre. Ainsi, le Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale lancé en 2013 prévoit comme mesure pour favoriser l’accès aux droits le lancement d’un « plan de communication » sur les droits sociaux.

Ces deux formes de conceptualisation de l’espace entre l’individu et le droit semblent avoir changé dans le même temps que les formes du droit. La lecture de documents internes de la CNAF (Caisse Nationale des Allocations Familiales) tend en effet à montrer que la problématique de « l’accès aux droits » se pose initialement alors que l’institution est chargée d’une prestation, le RMI, inédite de par sa conditionnalité et son individualisation. Puis, la pensée sur la fraude / non-recours se développe dans la période de mise en place du RSA. Pour expliquer cette concomitance, nous faisons ainsi l’hypothèse que le non-recours est une pensée qui est permise par l’évolution du droit. Considérant le « non-recours » comme un « opérateur normatif » destiné à représenter le réel, un mode de construction de l’espace entre l’individu et ses droits qui serait conditionné par les nouvelles formes du droit social, dites « néo-modernes ». Le non-recours est ainsi situé comme une catégorie de pensée qui exprime l’état d’une société, sa conception du droit et son attention à l’égard des bénéficiaires.

Les mécanismes de la requalification

Ainsi, le non-recours est un concept à double filiation. Notre hypothèse ici est que le non-recours est une opération de reformulation sémantique qui s’opère, vis-à-vis des recherches antérieures sur l’accès aux droits, selon plusieurs mécanismes.

La singularisation et l’extension du phénomène

Le changement de perspective dans l’étude du non-recours consécutif à son importation en France a conduit à une singularisation de l’objet d’étude. En proposant une perspective novatrice dans l’étude du phénomène, les scientifiques permettent de créer un objet singulier et neuf, intéressant les pouvoirs publics par son aspect inédit.

De plus, l’extension de la définition proposée à partir des réflexions de l’ODENORE pourrait compléter ce premier point, en faisant du non-recours un concept inédit et étendu. Rappelons que Warin proposera un élargissement de la définition initiale du « non-recours » (« toute personne éligible à une prestation sociale, qui – en tout état de cause ‒ ne la perçoit pas »), proposant le concept de « non-recours aux droits et services » qui concerne « toute personne qui, en tout état de cause – ne bénéficie pas d’une offre publique, de droits et de services, à laquelle elle pourrait prétendre » (Warin, 2010). Ainsi, ces auteurs vont élargir les analyses du non-recours au-delà du processus administratif de « l’accès aux droits ». En ne restant pas focalisé strictement sur les démarches d’accès aux droits, mais en ouvrant le questionnement à une réflexion sur les conditions de réception d’une offre publique à une échelle microsociale, le non-recours est analysé comme un « rapport social » à l’offre publique. Ce n’est plus un concept de spécialistes : en ce décentrant des seules politiques sociales, il devient accessible à la compréhension commune.

Cette double dimension d’objet inédit et plus facilement appropriable pourrait être une piste de réflexion sur le succès public de la notion.

La production de statistiques

Pour la première fois, en 2011, la DARES et la CNAF lancent une enquête visant à dénombrer les « non-recourants » (Warin, 2011, p. 8). Au-delà de l’intérêt informationnel évident des résultats obtenus en terme de dévoilement d’un problème social (rappelons notamment que l’on comptabilisera 36% de non-recourants au RSA socle et 68% de non-recourants au RSA activité), l’opération permet également de finaliser l’existence du non-recours sur la scène publique. La présence de chiffres sur le non-recours contribue à faire exister la notion de manière autonome, et permet de lui donner corps.

Cette hypothèse s’appuie sur la sociologie de la quantification, élaborant une réflexion sur la « valeur sociale du chiffre » (Ogien, 2010), c'est-à-dire la manière dans la quantification d’une information au sujet d’un problème politique et dotée d’une importance qui la solidifie indépendamment de ce qu’elle révèle à propos du fait dont elle fournit une description objective. La quantification achève la construction du non-recours comme catégorie autonome.

Portée critique 

On peut ajouter, comme le souligne Afsa (1996), que le manque d’intérêt public pour la question de l’accès aux droits dans les années 1990 était dû à l’orientation des recherches sur les raisons pour lesquelles l’individu ne recourt pas à ses droits, pointant les origines individuelles et comportementales de ce phénomène et laissant de côté le rôle des institutions et des décideurs publics. La portée critique de la notion permet son succès.

Politisation

Le renouveau proposé par l’ODENORE est également dans l’inscription du non-recours dans une perspective plus politique que gestionnaire. Si l’accès aux droits était un objet de recherche technique, institutionnel et peu accessible, en développant de manière privilégiée des analyses sur « le non-recours par non-demande », il s’agit de mettre en exergue la portée politique de ce phénomène, l’individu étant alors décrit comme capable de se positionner de manière dynamique dans la réception des politiques sociales. Le non-recours questionne la possibilité de « ruptures de citoyenneté dans la mise en œuvre de l’offre publique » (Warin, 2008). Ce type de rapport aux politiques sociales où l’on décrit des positionnements individuels face aux dispositifs sociaux, s’accompagne d’un changement de statut de ces mêmes dispositifs puisque leur pertinence peut être remise en cause par des comportements de non-demande volontaires. Ainsi, le non-recours est non seulement un enjeu pour le management public, mais aussi un enjeu politique et citoyen. Cette politisation de la catégorie peut être analysée comme une raison de son succès public, surtout si l’on précise que les chercheurs prennent position en affichant des préconisations d’action de lutte contre ce phénomène. Pour Warin et l’ODENORE, l’accès à l’information est central dans la démarche de l’accès aux droits, mais les larges campagnes d’information comme non adaptées à certains publics. Warin milite en faveur d’actions « d’explication des droits » ciblées et adaptées, tenant compte des besoins et capacités de la population, ce qui suppose une certaine adaptabilité de l’organisation face aux capacités des bénéficiaires (Warin, 2007).

Conclusion

Le succès public de la notion de « non-recours » semble émerger de la conjonction de mouvements scientifiques et administratifs, trouvant leur pleine expression dans un contexte politique et juridique qui lui propose un cadre de légitimation. Nos recherches sur ces hypothèses vont se poursuivre, et veulent inscrire le « non-recours » dans une histoire politique de la manière de penser l’effectivité du droit social.

On rejoint ainsi les travaux de Castel, et sa vision de la « propriété sociale » comme forme particulière de propriété qui est « moins un bien que l’on détient en son privé qu’une prérogative découlant de l’appartenance à un collectif et dont la jouissance dépend d’un système de règle juridique » (Castel, 1995, p. 312). Il existe donc une distance entre la propriété sociale et la délivrance d’une protection prodiguant sécurité au propriétaire, distance qui doit être comblée par des rôles établis des individus et des institutions. C’est dans cette distance que nous définissons le non-recours, comme situation particulière de la « demande sociale » où se forme une dissociation entre la protection telle qu’elle est édifiée politiquement, et la sécurité telle qu’elle se construit personnellement.

 

Bibliographietop


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Notestop


1. Après un Master recherche sur le non-recours au RSA des exploitants agricoles girondins, je travaille actuellement sur les spécificités du non-recours au RSA en milieu rural.

2. Pour plus de précisions sur ces questions, on peut se référer au rapport du groupe EXNOTA (2006) [http://cordis.europa.eu/documents/documentlibrary/100124181EN6.pdf]. Et pour un résumé Warin (2007a, p. 81-97).

 

Pour citer cet articletop


Référence électronique

Clara DEVILLE , "Réflexions à propos de la notion de « non-recours » aux politiques sociales", Sciences et actions sociales [en ligne], N°7 | année 2017, mis en ligne le 3 mai 2017, consulté le 17 octobre 2017, URL : http://www.sas-revue.org/index.php/n-conception/41-n-7/dossiers-n-7/actes-n7/111-reflexions-a-propos-de-la-notion-de-non-recours-aux-politiques-sociales

 

Auteur


topClara DEVILLE
Doctorante en sociologie
CURAPP-ESS UMR 7319, CNRS
Université de Picardie Jules Verne
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